III SA/Łd 8/07

Dnia 13 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art.145a k.p.a. i art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 roku sygn. P 4/05 ogłoszonego w dniu 18 maja 2006 r. (Dz. U. Nr 84 z 2006 r., poz. 587), odmówił A. T. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia, organ I instancji stwierdził, że wniosek A. T. o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 145a § 2 k.p.a. W dniu 16 października 2006 r. A. T. złożyła pismo zatytułowane "odwołanie" od decyzji organu I instancji z dnia [...] Nr [...], podnosząc, iż jest osobą samotną, niepełnosprawną z pierwszą grupą inwalidzką, nieposiadającą renty. Podała, iż jej niepełnosprawność polega na chorobie psychicznej i w rezultacie utrudnia kontakty z otoczeniem. Wskazała, iż jest zatrudniona w Zakładzie Pracy Chronionej. Strona wyjaśniła również, iż z uwagi na utrudniony dostęp do informacji nie wiedziała o tym, że wniosek o wznowienie postępowania należy złożyć do końca maja i poprosiła o przyjęcie nieco spóźnionego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 2 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy powołując się na treść art. 145a kpa wywiódł, iż w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, skargę o wznowienie postępowania można wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. w sprawie o sygn. akt P 4/05, które otwierało drogę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ponownego przeliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia 18 maja 2006 r. Nr 84, pod. pozycją 587. W tej sytuacji, mając na względzie regulację art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.), termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upływał w dniu 19 czerwca 2006r. Z tego też powodu, zdaniem Kolegium, organ I instancji trafnie przyjął, że wniosek A. T. z dnia 6 września 2006 r. wpłynął z uchybieniem przewidzianego do tego terminu. Organ II instancji dodał przy tym, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie dodatków mieszkaniowych, oprócz ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, był publikowany w prasie ogólnopolskiej i szeroko omawiany w mediach. Kolegium wskazało również, że stronie przysługiwało prawo do złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 58 kpa. Z prawa tego strona jednak nie skorzystała. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A. T. powtórzyła argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji i wyjaśniała, iż nie złożyła prośby o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ponownego przeliczenia dodatku mieszkaniowego, albowiem nie wiedziała, że istnieje taka możliwość. Nikt jej zresztą o tym nie poinformował. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W dniu 23 marca 2007 r. A. T. złożyła kserokopię postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...], mocą którego organ odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, a niekiedy także przepisów prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto, organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 kpa. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przyjmując, że pismo skarżącej z dnia 16 października 2006 r. stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego, naruszyło wymienione wyżej przepisy. Treść pisma skarżącej nie była bowiem tak jednoznaczna jak uznało Kolegium. W piśmie tym strona wskazywała przyczyny, dla których nie złożyła w terminie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego – kłopoty zdrowotne, brak pieniędzy na prasę i telewizję, w której informowano i komentowano orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Tak więc zachodzą wątpliwości, czy pismo skarżącej z dnia 16 października 2006 r., choć zatytułowane "odwołanie", nie stanowiło w swej istocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145a kpa. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż organ I instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie miesięcznego terminu. Jednakże odmowa wznowienia postępowania, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy rozbieżności między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro na podstawie pisma skarżącej nie można było jednoznacznie określić treści żądania, a zachodziły przesłanki by sądzić, iż domaga się ona przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to rzeczą organu administracji publicznej było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania. W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00 (nie publikowany), Sąd zawarł tezę, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 kpa, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (I SA 367/90) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 kpa. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości, co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda, by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. W świetle powyższych rozważań obowiązkiem organu odwoławczego było zatem przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy przyjęcie, iż zamiarem skarżącej jest złożenie odwołania od decyzji organu I instancji odmawiającej wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie terminu do jego wniesienia, zgodne jest z jej rzeczywistą wolą, czy też może A. T. wniosła o przywrócenie terminu, skoro nie kwestionuje faktu, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyła po terminie określonym w art. 145a kpa i podnosi argumenty mające uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść pisma skarżącej z dnia 16 października 2006 r., rodziła po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. obowiązek rozważenia, czy pismo stanowiło odwołanie od decyzji organu I instancji, czy też może wniosek o przywrócenie terminu. Powyższa powinność wynika z ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku wzięcia pod uwagę całokształtu przepisów regulujących dane zagadnienie, a także z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W wyroku z dnia 12 października 1987 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA 334/87 (nie publikowany), Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, zgodnie z którym organy administracji mają obowiązek rozpatrywania sprawy w świetle wszystkich przepisów, które mogą wchodzić w rachubę i powinny czynić to tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Uchylenie decyzji powinno prowadzić do powtórnego postępowania, w którym interesy skarżącej zostaną skrupulatnie rozważone w świetle wszystkich okoliczności faktycznych, a przede wszystkim prawnych. Sąd orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane, jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek, w możliwie jasny sposób, wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia, co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. Nie można również pominąć okoliczności (na którą powoływała się skarżąca w toku postępowania), że A. T. jest osobą chorą na schizofrenię paranoidalną. Schorzenie to, jak również związana z tym konieczność przyjmowania silnych leków, mających wpływ na psychofizyczną kondycję osoby chorej, pozwalają przyjąć, że nie można od strony wymagać takiej umiejętności formułowania wniosków jak od osoby zdrowej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1986r. w sprawie SA/Ka 1123/83 (GAP nr 4 z 1986r. str.45) stwierdzono, że powinność wyjaśnienia treści żądania strony, w sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez nią wniosków, wynika z ciążącego na organie administracji obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Natomiast w wyroku z dnia 12 stycznia 1994r. w sprawie SA/Łd 15/93 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na organy administracji obowiązku pouczenia strony o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożonego po upływie terminu, to jednak w szczególnych wypadkach, ze względu na przedmiot postępowania lub cechy strony, organy te – stosownie do zasady zawartej w art.9 kpa – powinny o tej możliwości pouczyć stronę (Prok. I Prawo nr 2 z 1995r. str.55). Tymczasem sposób działania organu w niniejszej sprawie świadczy o braku zrozumienia roli organu administracji w toczącym się postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 9 kpa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Rolą organu w postępowaniu nie jest tylko zastosowanie przepisów prawa, ale również udzielenie stronie postępowania takiej opieki, która zagwarantuje realizację zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję niekorzystną dla strony, w sytuacji, gdy żądanie strony nie było wyraźnie określone i sprecyzowane, a okoliczności sprawy wskazywały, iż mimo nominalnego odwołania, intencją strony było złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym organ naruszył przepisy art.7, 8, 9 i 10 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., stosując się do niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, wyjaśni, jaki był rzeczywisty cel złożenia przez A. T. pisma z dnia 16 października 2006 r. i w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze, że w sytuacji gdy intencją strony jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu, to istnieje konieczność rozpoznania tego wniosku w pierwszej kolejności Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.