II GSK 339/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz Urszula Raczkiewicz Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P. T. C." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1/07 w sprawie ze skargi "P. T. C." Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości dla usług szerokopasmowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "P. T. C." Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 120 (sto dwadzieścia) złotych z tytułu kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "P. T. C." Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] odmawiającą stronie skarżącej dokonania rezerwacji częstotliwości w zakresach [...] MHz oraz [...] MHz, na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, dla usług szerokopasmowych. Sąd I instancji wziął pod uwagę następujący stan sprawy. Wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości w konkretnej sprawie złożony został w dniu [...] kwietnia 2006 r. Rozstrzygając odmownie w sprawie, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej powołał się, gdy chodzi o podstawę materialnoprawną, w szczególności na art. 114 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. − Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), dalej Prawo telekomunikacyjne − wskazując, iż objęte wnioskiem częstotliwości zostały już przydzielone do wyłącznego wykorzystywania do dnia [...] grudnia 2016 r. przez P. T. K. Sp. z o.o. w W. (decyzją Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1991 r.) i są w związku z tym niedostępne. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż w myśl powołanego wyżej przepisu warunkiem dokonania rezerwacji częstotliwości jest dostępność częstotliwości. Częstotliwość dostępna zaś to taka, która jest wolna, czyli nieużywana przez inny podmiot na podstawie odpowiednich uprawnień. Należy brać zatem pod uwagę zwłaszcza sytuację prawną ukształtowaną wcześniej wydanymi decyzjami i w razie przeszkody do dokonania rezerwacji częstotliwości wydawać decyzję odmowną. W ocenie Sądu I instancji, Prezes Urzędu Telekomunikacji Elektronicznej prawidłowo odmówił wydania na rzecz skarżącej spółki rezerwacji częstotliwości w zakresach [...] MHz oraz [...] MHz, wobec przydzielenia ich do wyłącznego wykorzystywania do dnia [...] grudnia 2016 r. przez P. T. K. C. Sp. z o.o. w W. − ważną decyzją Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1991 r., zmienioną decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2005 r. poprzez wprowadzenie możliwości wykorzystania w służbie stałej technologii CDMA. Obie te decyzje były ostateczne zarówno w chwili składania wniosku w niniejszej sprawie, jak i rozstrzygania przez organ administracji publicznej. Według zaskarżonego wyroku nie było podstaw do podzielenia zarzutu skargi o zaistnieniu naruszenia art. 114 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego. Bezpodstawny był też zarzut dotyczący powinności wstrzymania się rozstrzygającego w niniejszej spawie organu do czasu rozpoznania wniosku P. T. C. Sp. z o.o. w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2005 r. Fundamentalne znaczenie dla całego systemu prawnego ma bowiem zasada trwałości decyzji administracyjnych wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. i wszczęcie postępowania w tym przedmiocie nie mogło być przyczyną uzasadniającą wstrzymanie się z rozpoznaniem niniejszej sprawy, jak również powodem zastosowania np. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przyjęcie stanowiska odmiennego nie tylko naruszałoby art. art. 16 § 1 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale oznaczałoby też postępowanie wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. (szybkości postępowania). Obowiązujące prawo przewidywało natomiast możliwość wznowienia postępowania, czy też złożenia nowego wniosku o rezerwację częstotliwości, w sytuacji gdyby doszło do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na rzecz innego podmiotu w zakresie rezerwacji spornych częstotliwości. Sąd I instancji zauważył przy tym, iż samo stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2005 r. nie zmieniłoby faktu, iż sporny zakres częstotliwości "na datę" decyzji kończącej postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie musiałby i tak być uznany za zarezerwowany na rzecz P. T. K. C. Sp. z o.o. z racji wydanej w dniu [...] grudnia 1991 r. decyzji Ministra Łączności, której legalności strona skarżąca nie kwestionowała. W ocenie Sądu I instancji niezasadny był też zarzut braku dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, które odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie był zobowiązany do zajmowania się zarzutami dotyczącymi decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2005 r., albowiem przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie mogło być badanie legalności tej decyzji. Sąd I instancji oddalając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.− z uwagi na brak prejudycjalnej zależności między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty a przedmiotową sprawą sądową łączącą się z oceną legalności decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2006 r. W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku P. T. C. Sp. z o.o. wniosła o jego uchylenie w całości z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna podniosła, że zaskarżony w całości wyrok Sądu I instancji zapadł z naruszeniem: 1) prawa materialnego: – art. 114 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego przez przyjęcie, iż częstotliwości, o rezerwację których wnioskowała skarżąca, są niedostępne, mimo iż ich rezerwacja na rzecz podmiotu trzeciego nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 2) przepisów postępowania: – art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ administracyjny zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wszechstronne wyjaśnienie stanu "faktycznego" nie dostarcza podstaw do odmowy rezerwacji częstotliwości na rzecz strony skarżącej, a działając z naruszeniem tych przepisów skarga została oddalona; – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia wyroku, w zakresie, w jakim dotyczyło to uznania za bezpodstawny zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co uniemożliwia ustalenie motywów rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie i wyklucza kontrolę instancyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności potrzebę rozważenia, czy decyzja Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. nie stanowiła w istocie rezerwacji częstotliwości dla PTK C. Sp. z o.o., dokonanej z pominięciem procedury przetargu i z naruszeniem art. 155 k.p.a., przy braku też zapewnienia równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczeń telekomunikacyjnych oraz ograniczenia swobody działalności gospodarczej. W ocenie strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie należało zbadać kwestię legalności pozostawania konkretnych częstotliwości w dyspozycji PTK C. Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę kasacyjną prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Wywody skargi kasacyjnej zostały sformułowane przy braku uwzględnienia trafnego stanowiska Sądu I instancji opartego na podkreśleniu znaczenia w sprawie konsekwencji obowiązywania zasady ochrony trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Z zasady tej wynika domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Formalna strona tej zasady wyraża się tym, że decyzje obowiązują (wiążą) tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione w przewidzianym do tego celu trybie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 3, s. 84−85). Jeżeli zatem w niniejszej sprawie skutek ostatecznej decyzji administracyjnej polegał na tym, że określone częstotliwości zostały przyznane do wyłącznego wykorzystania wskazanemu w nim podmiotowi, to nie można było go pomijać przy rozpatrywaniu późniejszych wniosków (innych podmiotów) o dokonanie rezerwacji konkretnych częstotliwości na gruncie badania warunku zawartego w art. 114 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego. W przepisie tym wskazano zaś jako warunek sine qua non przyznania rezerwacji danej częstotliwości − jej dostępność. Nie może być natomiast uznana za dostępną częstotliwość, która jest przyznana wcześniej ostateczną decyzją administracyjną innemu podmiotowi. Ta konstatacja powoduje, że w niniejszej sprawie nie doszło − jak to usiłuje wykazać skarga kasacyjna − do naruszenia art. 114 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego z racji wadliwości ostatecznej decyzji administracyjnej (decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r.). Skarga kasacyjna nie kwestionuje faktu pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej konkretne częstotliwości innemu podmiotowi przed rozpatrzeniem wniosku o rezerwację tych częstotliwości na rzecz strony skarżącej. To zaś musiało być potraktowane jako wystarczająca podstawa odmowy dokonania rezerwacji na rzecz strony skarżącej. Zważyć należy, iż kwestia legalności wskazanej przez stronę skarżącą decyzji mogła być badana tylko w odrębnym postępowaniu o charakterze nadzorczym, a nie w postępowaniu o przyznanie jej rezerwacji częstotliwości. Słusznie przy tym Sąd I instancji wskazuje, że dopiero w razie skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obejmujących dokonaną wcześniej rezerwację tych samych częstotliwości, które blokują ich dostępność w rozumieniu art. 114 ust. 3 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, stworzy się możliwość ponownego rozpatrzenia negatywnie rozpoznanych − na tej podstawie − wniosków o dokonanie rezerwacji częstotliwości. Biorąc pod uwagę konsekwencje obowiązywania ostatecznej decyzji administracyjnej, sprawiającej brak dostępności częstotliwości, o które ubiegała się strona skarżąca i niedopuszczalności podważania jej legalności w niniejszej sprawie (z wniosku o przyznanie rezerwacji tych samych częstotliwości na rzecz strony skarżącej), zamierzonego skutku nie mogły odnieść też zarzuty skargi kasacyjnej o charakterze procesowym. Dla porządku zaznaczyć trzeba, iż oczekiwania strony skarżącej nie były uzasadnione również z uwagi na treść art. 134 p.p.s.a. Wprawdzie bowiem sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy (nie będąc w tym zakresie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną), ale pomiędzy sprawą oceny legalności decyzji odmawiającej przyznania konkretnych częstotliwości stronie skarżącej a weryfikacją w trybie nadzorczym decyzji blokujących dostępność tych częstotliwości nie ma tożsamości. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).