II OSK 1485/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie del. WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Jawna z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 703/06 w sprawie ze skargi G. i L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2007 r., II SA/Gl 703/06 uchylił zaskarżoną przez G. B. i L. B. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sosnowiec z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu oraz stwierdził nieważność postanowienia Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia [...] lipca 2005 r. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia 8 czerwca 2004 r. "[...]" Spółka jawna w C. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu zagospodarowania – skład na wolnym powietrzu – wyroby hutnicze o powierzchni 20 x 25 m na działkach o nr [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...]. Decyzją z [...] listopada 2004 r. Prezydent Miasta Sosnowca na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazał Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. uchyliło tą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ ten postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. dopuścił do udziału w postępowaniu G. i L. B.. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Prezydent Miasta Sosnowca ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla zmiany sposobu zagospodarowania działek [...],[...],[...] i [...]. Wskazano, że zmiana sposobu zagospodarowania trwa dłużej niż rok, należało ustalić te warunki, a organ nie skorzystał z możliwości przewidzianych przez art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako odwołanie od tej decyzji potraktowano pismo małż. B. z dnia 18 lutego 2006, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 23 lutego 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że na obszarze analizowanym znajdują się inwestycje o takim samym lub podobnym charakterze użytkowania (składnica złomu, zaplecze magazynowe Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjnych). W celu ochrony interesów osób trzecich przewidziano maksymalne oddalenie miejsca składowania na maksymalną możliwą odległość i przewidziano pas zieleni izolacyjnej od strony zabudowy jednorodzinnej. Działki inwestora w ewidencji gruntów oznaczone są jako tereny przemysłowe i tereny Komunikacji. Obszar analizowany wyznaczono promieniem trzykrotnej szerokości frontu działki, nie wskazano jednak, która z linii granicznych stanowi ów front. W skardze do Sądu G. i L. B. uznali, że zaskarżona decyzja narusza ich interes przez brak zabezpieczenia przed hałasem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że przed uzyskaniem zaskarżonej decyzji doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Organ I instancji wszczął postępowanie na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydał w dniu 25 listopada 2004 r. decyzję nakazująca przywrócenie poprzedniego zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postępowanie to jest w dalszym ciągu w toku, a zdaniem Sądu I instancji nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji, gdy w toku pozostaje postępowanie wszczęte na podstawie art. 69 ust. 3 ustawy. "Nie zostało bowiem przesądzone, która z dwóch decyzji przewidzianych w tym przepisie może zostać wydana". Oprócz tego zaskarżona decyzja wykazuje zdaniem Sądu inne wadliwości. Rozstrzygniecie dotyczy również działki nr [...], która nie była objęta wnioskiem, a stanowi działkę drogową należącą do gminy. Nie sprecyzowano, w jaki sposób wyznaczono trzykrotności frontu działki. Nie można zgodzić się z tezą, iż wystarczy sąsiedztwo przynajmniej jednej działki zagospodarowanej analogicznie, aby lokalizacja została uznana za spełniająca warunek dobrego sąsiedztwa. Jeżeli większa liczba działek jest zabudowana i zagospodarowana to dla wyznaczenia wymagań, co do kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu trzeba brać je kompleksowo pod uwagę. Ustalenie, że na terenie analizowanym jedna z funkcji jest dominująca nie uzasadnia naruszania tak rozumianego ładu przestrzennego i rozszerzania terenów zagospodarowanych w sposób sprzeczny z tą funkcją. Sąd uznał również, że k.p.a. nie zna dopuszczania do udziału w postępowaniu innych podmiotów niż organizacje społeczne. Dlatego Postanowienie Prezydenta Miasta Sosnowca z [...] lipca 2005 r. wydane zostało bez podstawy prawnej, co odpowiada przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej "[...]" spółka jawna zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części określonej w punktach 1 i 2 jako wydany z istotnym naruszeniem: 1) przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., - dalej p.p.s.a.), 2) przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów art. 59 ust. 1 i 3 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) przez ich błędną interpretację, W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzec skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska, że nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdy w toku pozostaje postępowanie wszczęte na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszono w ten sposób art. 141 § 4 p.p.s.a. Stanowisko Sądu oparte jest na błędnej wykładni art. 59 ust 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został złożony w czerwcu 2003 r., (powinno być w czerwcu 2004 r.) a więc przez wszczęciem postępowania w sprawie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu. Bezczynność organu została potwierdzona postanowieniem SKO w Katowicach z dnia [...] stycznia 2006 r. w konsekwencji, którego nastąpiło wydanie przez organ I instancji decyzji z [...] lutego 2006 r. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykluczają wydania decyzji o warunkach zabudowy podmiotowi, wobec którego toczy się postępowanie w sprawie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu. Rozumowanie Sądu, prowadziłoby do sytuacji, w której organ I instancji mimo braku przeszkód do wydania warunków zabudowy musiałby nałożyć na Spółkę obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania, tym samym nie mógłby mieć zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy, gdyż niedopuszczalnym byłoby nałożenie na skarżącą obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, skoro wniosek ten został już wcześniej złożony. Zwrócono uwagę na to, że organ do wydania decyzji został zobowiązany postanowieniem SKO. Niezrozumiały jest zarzut nie określenia w decyzjach sposobu wyznaczenia trzykrotności frontu działki. Sposób ustalenia tej wielkości wynika wprost z § 2 pkt 5 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Przepisy te określają przy tym jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Nie zgodzono się także z interpretacją art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wskazuje jako jeden z warunków wydania decyzji, iż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań, co do nowej zabudowy. Stad przyjęta przez Sąd wykładnia tego przepisu, w myśl, której niedopuszczalne jest wydanie decyzji ustalającej warunki zagospodarowania mimo spełnienia tego warunku stoi w sprzeczności z funkcją dominującą analizowanego terenu i w sposób niedopuszczalny zaostrza kryteria określone w tym przepisie. Przy takiej interpretacji niedopuszczalne byłoby budowanie obiektów handlowych i usługowych na terenie osiedli mieszkaniowych. Powołując się na orzecznictwo sądowe zwrócono uwagę na konieczność szerokiej interpretacji tego przepisu. Sąd nie wskazał, jaka jest funkcja dominująca w terenie analizowanym, a z akt wynika, że znajduje się tam m.in. stacja paliw, składnica złomu, a z ewidencji gruntu wynika, iż jest to teren przemysłowy i teren komunikacyjno-kolejowy. Zabudowa mieszkaniowa na tym terenie jest zabudowa "obcą", nowopowstałą. Uzasadnienie wyroku w tym zakresie jest niepełne i narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwrócono też uwagę na błąd w oznaczeniu decyzji organu I instancji – była to decyzja nr [...], a nie decyzja nr [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. i L. B. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) stanowi: "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie art. 59 ust. 2 ustawy nakazuje stosowanie przepisu ust. 1 do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku. Oznacza to, że do każdej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę stosuje się regulację określoną w ust. 1 tego artykułu z wyjątkiem jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku, która nie wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis zaś art. 59 ust. 3 stanowi: "W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz, albo prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania". Rodzić może się wątpliwość na tle użytego przez ustawodawcę zwrotu: "w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2..." dotycząca tego, czy można zastosować art. 59 ust. 3 w odniesieniu do każdego przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, czy też wyłącznie do tymczasowej, jednorazowej zmiany trwającej do roku? Trzeba mieć na względzie okoliczność, że art. 59 ust. 2 ma zastosowanie do dwóch kategorii zmian zagospodarowania terenu. Po pierwsze do takiej, która nie wymaga pozwolenia na budowę, po drugie zaś do takiej, która nie dość, że nie wymaga pozwolenia na budowę, ale dodatkowo jest zmianą tymczasową, jednorazową, a przy tym trwającą do roku. Wbrew poglądom piśmiennictwa, które zdaje się widzieć możliwość stosowania regulacji art. 59 ust. 3 jedynie do tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, s. 477 oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 476), przepis ten odnosi się do każdej ze zmian zagospodarowania terenu wskazanych w ust. 2. Niezależnie od wykładni językowej i systemowej, które, jak się wydaje, nie dają podstaw do ograniczenia stosowania tego przepisu, wyłącznie do owej tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu, wykładnia funkcjonalna przesądza za takim "szerokim" stosowaniem tego przepisu. Trzeba mieć bowiem na względzie, że w przypadku braku decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 nie zostanie wydane pozwolenie budowlane, bowiem stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę musi być dołączona "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". W konsekwencji zaś budowa obiektu budowlanego bez decyzji o warunkach zabudowy, a nadto bez pozwolenia budowlanego spowoduje zastosowanie art. 48 i n. Prawa budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy następuje zmiana zagospodarowania terenu bez wydawania pozwolenia na budowę, a więc regulacja Prawa budowlanego nie będzie mogła mieć zastosowania, organy administracji muszą posiadać możliwość wyciągania konsekwencji prawnych w odniesieniu do owej samowolnej zmiany takiego zagospodarowania. Powołane przepisy pozwalają na wyprowadzenie następujących wniosków: Po pierwsze, jeżeli zmiana zagospodarowania terenu nie wymagała pozwolenia budowlanego, a jednocześnie miała charakter jednorazowy i tymczasowy i miała trwać do roku nie jest obligatoryjnie wymagane wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Po drugie, organ administracji w przypadku takiej zmiany może jednak i na nią – czyli na jej kontynuowanie w owym rocznym okresie zareagować, albo nakładając obowiązek wystąpienia o wydanie warunków zabudowy z jednoczesnym wytrzymaniem użytkowania terenu, albo wręcz nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Po trzecie, te same obowiązki mogą być nałożone w przypadku, gdy przystąpiono do zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, ale zmiany z założenia mającej trwać przez okres dłuższy niż jeden rok, a podmiot dokonujący tej zmiany nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że składająca skargę kasacyjną Spółka wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Bezczynność organu spowodowała, iż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie została wydana w terminie wynikającym z przepisów art. 35 k.p.a. Wydana na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. nakazująca Spółce przywrócenie stanu poprzedniego została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji decyzją SKO w Katowicach z dnia [...] listopada 2005 r. Jednocześnie w wyniku zażalenia strony na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy SKO w Katowicach postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. wyznaczyło Prezydentowi Miasta Sosnowiec 14 dniowy termin do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji organ ten, o ile zmienił swoje stanowisko w przedmiocie owej zmiany zagospodarowania terenu powinien wydać decyzję o umorzeniu prowadzonego przez siebie w trybie art. 59 ust. 3 ustawy postępowania, a dopiero następnie wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Racje ma więc Sąd I instancji, iż bez zakończenia postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy. Tak wiec podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy za chybiony. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym łącznie z punktami 2 – 5 tego samego art. 61 ust. 1 formułuje przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Warunki, jakie ten punkt 1 formułuje są następujące: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Bezsporne w sprawie jest, że w pobliżu przedmiotowej nieruchomości, abstrahując od tego jak analizowany obszar został wyznaczony, istnieją działki o podobnym sposobie użytkowania - składnica złomu, zaplecze magazynowe Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjnych, ale istnieje tam też osiedle domków jednorodzinnych. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588): "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". W myśl zaś ust. 2 tego samego § 3 "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2)". W pełni należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż organy administracji nie wskazały w rozpoznawanej sprawie, którą z granic przedmiotowej nieruchomości uznały za ów front. Co więcej na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji nie oznaczono precyzyjnie granic obszaru analizowanego, oznaczając go tylko w prawym dolnym rogu tego załącznika. Niejasne jest więc, czy w obrębie tego obszaru mieszczą się usytuowane poza graniami miasta obiekty przemysłowe o podobnych funkcjach, jak przedmiotowa nieruchomość. Tak więc, nie wiadomo zupełnie jak został wyznaczony teren analizowany - czy został on wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W konsekwencji nie wiadomo, czy położone na tym terenie działki są wykorzystywane na podobne cele, jak działka należąca do Spółki, i czy zapewniona będzie kontynuacja funkcji tego terenu. Dodać można, że ze skargi kasacyjnej i odpowiedzi na nią wynikają wzajemnie wykluczające się oceny dominującej funkcji obszaru analizowanego, niezależnie od tego, że nie wiadomo, jakie są jego granice. Tak więc także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest trafny. W kontekście powyższych rozważań za nietrafny uznać należy też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji w zakresie dominującej funkcji na obszarze analizowanym, a co za tym idzie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji