I OSK 1103/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SO/Wa 7/07 oddalające wniosek J. K. o wymierzenie Ministrowi Obrony Narodowej grzywny za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 103/06 postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i wymierzyć Ministrowi Obrony Narodowej grzywnę w wysokości 1000 zł NSA/post.1 - postanowienie ,,ogólne" Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SO/Wa 7/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek J. K. o wymierzenie Ministrowi Obrony Narodowej grzywny za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 103/06. W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, o czym stanowi art. 54 § 2 tej ustawy. W razie niezastosowania się do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazano, że regulacja powyższa ma na celu zdyscyplinowanie organu do wypełnienia ciążącego na nim ustawowego obowiązku. Nie jest zaś formą sankcji karnej. nawet gdy organ uchybi trzydziestodniowemu terminowi , ale obowiązek swój spełnia przed złożeniem wniosku o ukaraniu grzywną, to nie ma podstaw do zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd ponownie rozpatrując sprawę z wniosku J. K. o ukaranie Ministra Obrony Narodowej grzywną ustalił ponad wszelką wątpliwość, że sporny wniosek skarżącego z dnia 23 marca 2003 r. wpłynął do organu w dniu 9 kwietnia 2003 r. Z uwagi jednak na brak w zasobach aktowych organu przedmiotowego wniosku oraz pisma Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego z dnia 12 maja 2003 r. stanowiącego odpowiedź na ten wniosek, Minister nie miał obiektywnych możliwości nadesłania wymienionych dokumentów wraz ze skargą, odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi. Zdaniem Sądu I instancji skoro minister w dacie wniesienia skargi na bezczynność organu nie dysponował przedmiotowym wnioskiem, choć bezsprzecznie jego utrata została przez organ zawiniona na skutek nienależytego działania jego służb, to stosowanie wobec niego instytucji wymierzenia grzywny, jako ,,środka dyscyplinującego" jest nieuzasadnione. Zastosowanie wskazanego środka zmierza do usunięcia przeszkód w rozpoznaniu sprawy przez Sąd. Tymczasem Sąd wyrokiem z dnia 5 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 103/06 oddalił skargę J. Sygn. akt I OSK 1103/07 K. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 23 marca 2003 r. Skoro w niniejszej sprawie zamierzonego celu osiągnąć nie można, a wymierzenie grzywny w oparciu o przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. nie stanowi sankcji karnej, to wniosek skarżącego wszczynający niniejsze postępowanie należało oddalić. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie podniesiono, iż Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania tj. art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. przez wadliwe rozstrzygnięcie sprawy na podstawie nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 103/06 oraz wadliwe przedstawienie stanu sprawy. Wskazano ponadto na naruszenie prawa materialnego tj. art. 54 § 2 p.p.s.a., polegające na błędnej jego wykładni, co skutkowało odmową zastosowania przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. Wniesiono o uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. W skardze kasacyjnej wskazano, iż sporny wniosek z 23 marca 2003 r. wpłynął do organu w dniu 9 kwietnia 2003 r., lecz z powodu nienależytego działania jego służb organ nie miał możliwości wypełnienia obowiązków nałożonych przepisem art. 54 § 2 p.p.s.a. Nie podciągniecie tak ustalonego stanu faktycznego pod normę prawną jest wynikiem błędnej wykładni art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz odmowy zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a., wskutek uznania, że nienależyte, zawinione działanie służb organu, powoduje stan braku obiektywnych możliwości nadesłania akt sprawy. Takie rozumienie przepisu oznacza, że Sąd nie dokonał rozważań w dwóch kwestiach: 1) ustawowego wyrażenia ,,akta sprawy" w kontekście obrazy art. 54 § 2 p.p.s.a., 2) odpowiedzialności organu za działania służb (komórek organizacyjnych) jemu podległych Sąd zredukował pojęcie ,,akta sprawy" do oryginałów dwóch dokumentów: wniosku z 23 marca 2003 r. oraz pisma Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego z 12 maja 2003 r., stanowiącego odpowiedź na ten wniosek. Stwierdzenie zatem przez Sąd nienależytego działania służb stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a wobec organu, w szczególności w sytuacji, gdy nie podejmuje on czynności zmierzających do Sygn. akt I OSK 1103/07 odtworzenia całości akt sprawy w celu wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. (i tych działań nie wykonał do dnia wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej). Wskazano, iż do akt sprawy mogą być włączane nie tylko dokumenty oryginalne lub uwierzytelnione, lecz także inne dowody. Nawet w sytuacji, gdy organ nie może zlokalizować miejsca przechowywania oryginału dokumentów we własnych zasobach, to obowiązany jest podjąć działania w celu zastąpienia ich innymi dowodami pośrednimi, czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił. Było to natomiast możliwe z tego względu, że skarżący przedstawił Sądowi zarówno kserokopię pisma nr [...] z 12 maja 2003 r. dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego, wskazującego na zaistnienie negatywnego sporu kompetencyjnego, który miał rozstrzygnąć Prezes Rady Ministrów oraz kserokopię pisma przewodniego z 14 kwietnia 2003 r., szefa Wydziału Skarg i Interwencji Sekretariatu Ministra Obrony Narodowej. Powyższe dokumenty Sąd przesłał organowi. Na podstawie ich treści organ mógł stwierdzić datę wszczęcia postępowania administracyjnego (spór kompetencyjny może powstać dopiero po jego wszczęciu) dołączyć rozstrzygnięcie kompetencyjne Prezesa Rady Ministrów, będące integralną częścią akt sprawy oraz odtworzyć ze sprawy nr [...] treść oryginałów aktowych. Gdyby te dokumenty zostały do Sądu nadesłane, to dopiero wówczas możliwa byłaby ocena w kwestii usunięcia przeszkody w rozpoznaniu sprawy przez Sąd. Bez nadesłania powyższych dokumentów nie można mówić o osiągnięciu zamierzonego rzeczywistego celu. W rezultacie Sąd wydał wyrok w dniu 5 września 2006 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 103/06 nie dysponując (z winy organu) nawet odpisem rozstrzygnięcia kompetencyjnego Prezesa Rady Ministrów. Organ nie wykonał obowiązków nie tylko w zakresie odtworzenia dokumentów, lecz także w zakresie nienadesłania odpisów istotnych dokumentów z akt sprawy, stanowiących dowód jego bezczynności. Stwierdzenie przez Sąd nienależytego działania służb stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a. wobec organu, w szczególności gdy nie podejmuje on czynności zmierzających do odtworzenia całości akt sprawy w celu wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. (i tych działań nie wykonał do dnia wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej). W ocenie skarżącego wymierzenie organowi grzywny nie ma jedynie na celu dyscyplinowanie Sygn. akt I OSK 1103/07 organu, ale stanowić ma również sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Podano ponadto, iż w rozpatrywanej sprawie NSA, uchylając zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, nie stosował przepisów prawa materialnego, gdyż nie wyjaśnione zostały sprzeczności w oświadczeniach organu i skarżącego co do okoliczności wniesienia do organu wniosku z dnia 23 marca 2003 r. Oznacza to, iż Sąd I instancji nie był związany stwierdzeniami NSA na temat konsekwencji prawnych uchybienia 30 - dniowemu terminowi wskazanemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Ponadto Sąd I instancji ustalił inny stan faktyczny niż ten, który oceniał NSA, który w sytuacji niewyjaśnienia sprzeczności w oświadczeniach stron postępowania, nie znał jeszcze oświadczenia organu, ze wniosek z 23 marca 2003 r. wpłynął do niego w dniu 9 kwietnia 2003 r., lecz z powodu nienależytego działania jego służb nie wiedział on o tym fakcie. Zdaniem skarżącego mylna jest ocena prawna Sądu I instancji, ze przed złożeniem wniosku o ukaraniu grzywną organ obowiązki spełnił i nie ma podstaw do zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a. Naganność zachowania organu nie polega tylko na uchybieniu trzydziestodniowemu terminowi, ale na niedopełnieniu obowiązków przez podległych organowi służb i nie przesłaniu akt sprawy do dnia złożenia niniejszej skargi kasacyjnej. Błąd Sądu polega również na tym, ze rozstrzygnął sprawę biorąc za podstawę nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 103/06, od którego złożono skargę kasacyjną. A w dodatku nastąpiło to w sytuacji dokonania odmiennych ustaleń, o czym nie ma mowy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oznacza to także, że Sąd wadliwie przedstawił stan sprawy. Gdyby do zarzucanego wyżej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie doszło, to orzeczenie Sądu mogło być inne. W wyżej cytowanym wyroku stan faktyczny ustalony był tylko na podstawie pisma pełnomocnika organu z 13 lipca 2006 r., w którym zawarta była informacja, że do MON nigdy nie wpłynął wniosek skarżącego z 23 marca 2003 r. w przedmiocie wypłaty uposażenia, ani bezpośrednio, ani w formie prawem przewidzianej nie został on przekazany z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sygn. akt I OSK 1103/07 Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zarzut naruszenia art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest uzasadniony. Zgodnie z powyższym przepisem w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. (tj. obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia), sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Na tle komentowanego przepisu powstało pytanie, czy sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w każdym przypadku niedochowania terminu wskazanego w art. 54 § 2, czy też warunkiem sine qua non jej wymierzenia jest nieprzekazanie akt sprawy lub odpowiedzi na skargę w dacie orzekania przez sąd w przedmiocie grzywny. NSA stanął na stanowisku, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1) jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter - cyt. postanow. z 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06. Niemniej jednak zawarte w komentowanym przepisie określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że rozstrzygając tą kwestię, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjne, to wymierzenie organowi grzywny będzie jak najbardziej zasadne. Wskazać należy ponadto, iż organ, który dopuszcza się naruszenia przepisów Sygn. akt I OSK 1103/07 prawa, w tym przypadku art. 54 § 2 p.p.s.a. i nie wywiązuje się z obowiązków przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia, nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego działalności (por. post. NSA z 29 kwietnia 2005 r., I OZ 360/05 Lex nr 164 153). W przedmiotowej sprawie organ - Minister Obrony Narodowej wraz ze skargą, odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi nie przesłał w ustawowym terminie wniosku z dnia 23 marca 2003 r. oraz pisma Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego z dnia 12 maja 2003 r. stanowiącego odpowiedź na ten wniosek. W piśmie z dnia 29 marca 2007 r., stanowiącego odpowiedź Ministra Obrony Narodowej na wezwanie sądu wskazał on, iż pomimo wpłynięcia do organu wniosku ,,obecnie" nie dysponuje oryginałem - egzemplarzem aktowym ww. pisma oraz wniosku strony z dnia 23 marca 2003 r., dlatego też nie ma możliwości przesłania jego kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem. Jako powód nienadesłania przedmiotowego wniosku organ podał nienależyte działanie jego służb, który to fakt spowodował brak istnienia wskazanego pisma w zasobach aktowych organu. Dodać należy, iż wskazany wniosek do dnia złożenia niniejszej skargi kasacyjnej nie został przesłany do Sądu. Należy przychylić się do stanowiska Sądu Wojewódzkiego, iż skoro Minister w dacie wniesienia skargi nie dysponował wskazanymi pismami to wymierzenie grzywny, jako środka dyscyplinującego jest w tej sytuacji nieuzasadnione. Biorąc jednak pod uwagę fakt, iż wymierzenie grzywny prócz pozostawania środkiem dyscyplinującym nosi w sobie również cechy środka restrykcyjnego uznać należy, iż wskazaną instytucję należy w przedmiotowej sprawie zastosować. Organ nie wypełnił bowiem ciążącego na nim na mocy art. 55 § 2 p.p.s.a. obowiązku. Pomimo wezwania Sądu i znacznego upływu czasu (wniosek wpłynął do organu w dniu 9 kwietnia 2003 r.) przedmiotowy wniosek do sądu nie został nadesłany. Wskazana natomiast przez organ przyczyna powyższego uchybienia w postaci problemów wewnętrznych występujących w jego działalności zgodnie z powyższymi rozważaniami nie zasługuje na uwzględnienie. Podać przy tym należy, że przedmiotowy wniosek jako dowód i informacje z niego wynikające miały znaczący wpływ na kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Sygn. akt I OSK 1103/07 Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Mając na uwadze stopień przewinienia organu oraz okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił wymierzyć organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.