I OSK 758/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Grzegorz Jankowski Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1584/05 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006r sygn. akt IV SA/Wa 1584/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia 26 czerwca 2000r nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 25 maja 1977 r nr [...] orzekającej o przejęciu na rzecz Państwa w zamian za świadczenia rentowe gospodarstwa położonego w [...]. W sprawie tej Wojewoda [...] wydał już uprzednio w trybie nadzoru decyzję z dnia 21 listopada 1997r , utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 20 lutego 1998r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 czerwca 1998r skargę J. C. na decyzję organu naczelnego oddalił. Decyzja Wojewody [...] z dnia 26 czerwca 2000 r została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] znak [...]. Minister uznał, że Wojewoda [...] rozpatrując ponowny wniosek J. C. słusznie stwierdził, że żądanie skarżącej wydania przez ten sam organ następnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną , która pozostaje w obiegu prawnym , jest bezpodstawne i niedopuszczalne. Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] J. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] z 26 czerwca 2000r , zmianę decyzji Wojewody [...] z 21 listopada 1997r i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 25 maja 1977 r. W uzasadnieniu wskazywała na argumenty przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji z 1977r . Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazał bowiem , że jeżeli sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną , wydanie w tej sprawie nowej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty narusza ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej . Dla oceny czy żądanie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej istotne znaczenie ma ustalenie tożsamości sprawy. Tożsamość tę wyznaczają element podmiotowy/ ta sama strona lub strony/, oraz elementy przedmiotowe /tzn ten sam stan faktyczny z którego wynikają prawa i obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna/. Wnioski J. C. z dnia 30 sierpnia 1993 i 7 czerwca 2000r dotyczą tych samych podmiotów, przedmiotu i tego samego interesu prawnego strony, stąd mamy do czynienia z ich tożsamością. Ponieważ ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 25 maja 1977r została już dokonana, stąd ponownie prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła J. C. reprezentowana przez adwokata. Zaskarżyła ona powyższy wyrok w całości ,zarzucając mu na podstawie art.174pkt 1 ppsa rażące naruszenie przepisów postępowania , tj art.156§1 pkt 2 kpa poprzez oddalenie skargi w sytuacji ,gdy wyrok rażąco narusza prawo , ponieważ utrzymuje w obrocie wadliwą decyzję. Stąd wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazała, że skarżąca istotnie po raz drugi wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji . Sprawa ta była wcześniej rozstrzygana wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego , który oddalił skargę , gdyż nie uwzględnił przy jej rozpoznaniu §1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów/DzU Nr 11 poz.58/. Pominięto przy rozpoznawaniu sprawy fakt , że §1 pkt 1 cyt. rozporządzenia nie miał zastosowania do gospodarstw rolnych w których grunty rolne m .inn. były przewidziane wg klasyfikacji gleboznawczej do zalesienia . W takiej zaś sytuacji znajdowało się gospodarstwo J. C. tworzące całość z gospodarstwem żony , gdyż było częściowo klasy VI i nadawało się wyłącznie do zalesienia. Stąd niedopuszczalne było przyjęcie, że gospodarstwo to wykazywało niski poziom produkcji rolnej wskutek zaniedbania. Pominięto też , że rodzicom skarżącej nigdy nie doręczono decyzji o przejęciu gospodarstwa a potwierdzenie odbioru zostało podpisane przez nieznane osoby. Nie było również zgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie, że skarżąca w trakcie toczącego się postępowania potwierdziła, że gospodarstwo nie jest uprawiane. Nie brała ona udziału w postępowaniu w 1977r, stąd nie mogła tego stwierdzić. W poprzednim postępowaniu nie uwzględniono faktu , że gospodarstwo miało następcę. Zdaniem skarżącej – wydanie decyzji z 1977r z rażącym naruszeniem prawa - winno skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu, niezależnie od tego, czy toczyło się postępowanie w tej samej sprawie czy nie i czy zachodzi jej tożsamość. Wyrok z 8 czerwca 1998r sygn. II SA 456/98 oddalający skargę zapadł bez uwzględnienia występujących wad prawnych decyzji . W piśmie procesowym pełnomocnik sprecyzowała, że podstawą kasacji jest art.174 pkt 2 ppsa, a nie jak omyłkowo podano punkt 1. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że : Zgodnie z art. 183§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie sąd nie dopatrzył się przyczyn nieważności, określonych w art. 183§2 ppsa , stąd ograniczył się jedynie do kontroli wskazanych podstaw kasacyjnych. Przyjął przy tym , iż w istocie skarżąca zarzuciła wyrokowi sądu wojewódzkiego naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 156§1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego/ DzU 2000r Nr 98 , poz.1071 ze zm./. Co prawda w piśmie procesowym wnosząca skargę kasacyjną prostowała , jej zdaniem oczywistą omyłkę, wskazując jako podstawę skargi kasacyjnej art.174 pkt 2 ppsa, tj naruszenie przepisów postępowania, należy jednak zważyć, iż zgodnie z art.183 §1 ppsa po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej strony mogą jedynie przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych , a nie wskazywać nowe podstawy kasacyjne. Wymaga również podkreślenia fakt, iż przepisy kpa nie mogą stanowić dla sądu administracyjnego reguł postępowania, sąd ten działa bowiem w oparciu o ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi więc dla sądów administracyjnych jedynie wzorzec kontroli według którego oceniają one prawidłowość decyzji organów administracji publicznej, w tym więc przypadku sformułowanie podstaw kasacyjnych winno wskazywać na naruszenie przez sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 §1 pkt 2 kpa przy dokonywaniu kontroli decyzji organu . Mimo niezbyt precyzyjnego wskazania tych podstaw poprzez przytoczenie z jednej strony art. 174 pkt 1 ppsa, a z drugiej powoływania się na naruszenie przepisów postępowania, sąd stwierdził, iż skarga kasacyjna, chociaż w sposób nie do końca precyzyjny, spełnia jednak warunki formalne, pozwalając na ustosunkowanie się do stawianych zarzutów. Zarzuty te uznał jednak Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne , a skargę kasacyjną za pozbawioną uzasadnionych podstaw. Podzielił bowiem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż decyzja umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w przypadku, gdy sprawa ta była już zarówno przedmiotem decyzji ostatecznej , jak i prawomocnej, nie narusza prawa. Naruszeniem prawa i to rażącym byłoby natomiast wydanie w tej sprawie nowej decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, wypełniałoby bowiem przesłanki art. 156 §1 pkt 3 kpa, który określa jako nieważną decyzję dotyczącą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nie ulega przy tym wątpliwości iż w przedmiotowej sprawie istnieje decyzja ostateczna Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 lutego 1998r utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 21 listopada 1997r odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 25 maja 1977r , z powodu braku stwierdzenia przyczyny określonej w art.156 §1 pkt 2 kpa , tj braku rażącego naruszenia prawa. Powoływana decyzja Ministra jest przy tym prawomocna , z uwagi na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 czerwca 1998r sygn. II SA 456/98 oddalił wniesioną na nią skargę. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przedmiotowych sprawach mamy więc do czynienia z ich tożsamością. Tożsamość tę wyznacza z jednej strony element podmiotowy, mamy bowiem do czynienia z tymi samymi stronami w sprawie, przy tym z tą samą osobą wnioskodawczyni, oraz element przedmiotowy , na który składają się : ten sam stan faktyczny z którego wynikają prawa i obowiązki stron , oraz ta sama podstawa prawna ,tj art.156§1 pkt 2 kpa. Wnioski J. C. z dnia 30 sierpnia 1993r i z 7 czerwca 2000r były więc tożsame. Ponieważ ocena legalności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia 25 maja 1977r była już dokonana zarówno decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 20 lutego 1998r , jak i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998r, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności , wszczęte wnioskiem J. C. z dnia 7 czerwca 2000r, należało umorzyć. W takim przypadku zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania , spowodowana istnieniem przeszkód wykluczających jakiekolwiek rozstrzyganie o istocie sprawy/ por.B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz 6 wyd. W-wa 2004r s. 745/. Dla tożsamości podstawy prawnej nie ma przy tym znaczenia podnoszenie dodatkowego uzasadnienia rażącego naruszenia prawa w postaci braku uwzględnienia przy dotychczasowej ocenie legalności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] §1 ust.2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów/ DzU Nr 11 poz. 58/. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w swojej decyzji z 1998 r odwoływał się bowiem do treści rozporządzenia, a Naczelny Sąd Administracyjny , który był niezwiązany granicami skargi, rozpatrywał skargę na decyzję z punktu widzenia art.156 §1 pkt 2 kpa w związku z przepisami powoływanego rozporządzenia i nie podzielił stanowiska skarżącej odnośnie naruszenia przepisów prawa. Podobnie pozostałe zarzuty, w tym braku doręczenia decyzji, braku udziału skarżącej w postępowaniu, nieuwzględnienie istnienia następcy, były powoływane w poprzednim wniosku i skardze. Stawianie zaś zarzutów wobec wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1998r jako prawomocnego, nie znajduje podstaw prawnych. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz.1270 ze zm/.