III SA/Łd 9/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. III SA/Łd 9/07 UZASADNIENIE W dniu 6 września 2006 r. A. T. skierowała do UMŁ Delegatura Ł. – G. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wniosek " o rozpatrzenie należnego zwrotu do dodatku mieszkaniowego za okres od 25.04.2003r. do 06.09.2006r.". Z adnotacji na wniosku wynika, że we wskazanym okresie Prezydent Miasta Ł. wydał na wniosek A. T. 6 decyzji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił A. T. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał; iż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 145a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.), który stanowi, iż skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Skoro zaś wniosek został złożony po upływie terminu, należało odmówić wznowienia postępowania. Z tą samą datą Prezydent Miasta Ł. wydał jeszcze 5 decyzji odmawiających wznowienia postępowania, których adresatem była A. T. Pismem z dnia 16 października 2006 r., złożonym w dniu 17 października 2006 r. A. T. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] (wskazując numer [...]) podnosząc, że jest osobą samotną i niepełnosprawną (z pierwszą grupą inwalidzką). Wskazała, że jest zatrudniona w Zakładzie Pracy Chronionej, gdzie zarabia 660 zł miesięcznie, a w związku z tym nie posiada środków na zakup prasy, czy opłacenie telewizji osiedlowej, w których informowano o wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Choroba psychiczna, na którą cierpi utrudnia jej kontakty z otoczeniem i dlatego nie wiedziała w jakim terminie należy złożyć wniosek. Z tych powodów wniosła o przyjęcie jej spóźnionego wniosku. Do odwołania załączone zostały m.in.: wydruk z listy płac, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i zaświadczenie o stanie zdrowia wnoszącej odwołanie z rozpoznaniem - schiozofrenia paranoidalna . Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy podał, iż z akt sprawy wynika, że w dniu 6 września 2006 r. złożony został w Urzędzie Miasta Ł. Wydziale Budynków i Lokali wniosek A. T., w którym żądała wznowienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego za okres od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 30 września 2006 r., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. (sygn. akt P 4/05). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Jednakże w § 2 art. 145a k.p.a. zastrzeżono, że w sytuacji określonej w § 1 skargę wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 4/05, które otwiera możliwość wnoszenia wniosków o wznowienie postępowania w sprawie ponownego przeliczania wysokości dodatku mieszkaniowego, zapadło w dniu 9 maja 2006 r. i zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia 18 maja 2006 r. o Nr 84, pod pozycją 587. Stosownie do treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy , gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. Tym samym w niniejszej sprawie termin miesięczny należało liczyć od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a zatem od dnia ogłoszenia w organie publikacyjnym. Dzień ogłoszenia, to dzień wydania organu publikacyjnego - jak wynika z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.). W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo przyjął, że wniosek Pani A. T. - złożony w dniu 6 września 2006 r., wpłynął po terminie, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a., gdyż termin ten upłynął w dniu 19 czerwca 2006 r. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż stronie przysługiwało prawo wniesienia prośby o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145a k.p.a., z którego jednak nie skorzystała. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. T. Wskazała, ponownie, iż jest osobą samotną i niepełnosprawną o bardzo niskich dochodach. Wyjaśniła, że nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem nie została poinformowana o takim prawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Podczas rozprawy w dniu 12 kwietnia 2007 roku skarżąca poparła skargę i oświadczyła, że złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek ten został załatwiony negatywnie. Od rozstrzygnięcia o odmowie przywrócenia terminu złożyła zażalenie. Wyjaśniła także, iż odwołanie, które złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., dotyczyło wszystkich decyzji organu I instancji, mimo iż wskazała w nim tylko jedną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, a niekiedy także przepisów prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie wskazać należy, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przyjmując, że pismo skarżącej z dnia 16 października 2006 r. stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego, naruszyło wymienione wyżej przepisy. Treść pisma skarżącej nie była bowiem tak jednoznaczna, jak uznało Kolegium. W piśmie tym strona ewidentnie wskazywała przyczyny, z powodu których nie złożyła w terminie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego – kłopoty zdrowotne, brak pieniędzy na prasę i telewizję, w której informowano i komentowano orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Tak więc zachodziły wątpliwości, czy pismo skarżącej z dnia 16 października 2006 r., choć zatytułowane "odwołanie", nie zawierało również w swojej treści wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145a k.p.a. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż organ I instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie miesięcznego terminu. W ocenie Sądu, wydanie takiego orzeczenia, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy rozbieżności między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro z pisma skarżącej, zatytułowanego wprawdzie "odwołanie", nie można jednoznacznie określić treści żądania, a są przesłanki by sądzić, iż domaga się ona również przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania. W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. (sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.) sąd zawarł tezę, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (sygn. akt I SA 367/90) Naczelny Sad Administracyjny zaprezentował pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu odwoławczego przed rozstrzygnięciem sprawy było przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy zamiarem skarżącej jest tylko złożenie odwołania od decyzji organu I instancji odmawiającej wznowienia postępowania, czy też A. T. wniosła także o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, skoro nie kwestionowała faktu, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyła po terminie określonym w art. 145a k.p.a. i podnosiła argumenty mające uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść pisma skarżącej z dnia 16 października 2006 r., rodziła po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego obowiązek rozważenia tych okoliczności, a tym samym obowiązek zwrócenia się do strony o sprecyzowanie stanowiska. Powyższa powinność wynika z ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku wzięcia pod uwagę całokształtu przepisów regulujących dane zagadnienie, a także z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W wyroku z dnia 12 października 1987 r. (sygn. akt IV S.A. 334/87, niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, iż organy administracji mają obowiązek rozpatrywania sprawy w świetle wszystkich przepisów, które mogą wchodzić w rachubę i powinny czynić to tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 1994 r. SA/Łd 15/93 ( Prok. i Pr. 1995/2/55) wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na organy administracji obowiązku pouczenia strony o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, złożonego po upływie ustawowego terminu, to jednak w szczególnych wypadkach ze względu na przedmiot postępowania lub cechy strony, organy te - stosownie do zasady zawartej w art. 9 k.p.a. powinny o tej możliwości pouczyć stronę. Przepis art. 9 k.p.a. ustanawia zasadę ogólną, według której organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania informacji faktycznej i prawnej. Podmiotem uprawnionym jest strona postępowania, której organ z urzędu ma obowiązek w toku całego postępowania udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem sprawy. Z normy prawnej zawartej w tym przepisie wynika jednoznacznie , że "organy czuwają nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzialają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Bierność organu w opisanym wyżej zakresie stanowi naruszenie prawa ( patrz wyrok NSA I OSK 374/06 z 28.09.2006r. wydany w sprawie III SA/Łd 635/05 – niepublikowany). Nie sposób przy tym pominąć okoliczności ( na którą powoływała się skarżąca w toku postępowania), że A. T. jest osobą chorą na schizofrenię paranoidalną. Schorzenie takie i związana z nim konieczność przyjmowania leków nie pozostających bez wpływu na psychofizyczną kondycję osoby chorej, pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że nie można było od strony wymagać takiej umiejętności formułowania wniosków, jak od osoby zdrowej. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję niekorzystną dla strony, w sytuacji, gdy żądanie strony nie było wyraźnie określone i sprecyzowanie, a okoliczności sprawy wskazywały, iż mimo nominalnego odwołania, intencją strony było złożenie także wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy także wskazać, że obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przed rozpoznaniem odwołania strony z dnia 16 października 2006 r. było wyjaśnienie, czy dotyczy ono wszystkich 6 decyzji Prezydenta Miasta Ł. wydanych na wniosek skarżącej, czy też tylko jednej decyzji, która została w nim wskazana ( na rozprawie przed Sądem skarżąca oświadczyła, że odwołanie dotyczyło wszystkich decyzji). Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosując się do niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, wyjaśni, jaki był rzeczywisty cel złożenia przez A. T. pisma z dnia 16 października 2006 r. i w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na uwadze, że konsekwencją ustalenia intencji strony równoczesnego wniesienia wniosku o przywrócenie terminu jest konieczność rozpoznania tegoż wniosku w pierwszej kolejności przez właściwy organ. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał za bezprzedmiotowe orzekanie w kwestii wstrzymania jej wykonania – art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.