I OSK 1126/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 9/07 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego oraz utraty prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 9/07 oddalił skargę T. N. na decyzję Wojewody L. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego oraz utraty prawa do zasiłku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody L. po rozpoznaniu odwołania T. N. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty R. z dnia [...], nr [...] w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 3 i ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., jako bezrobotny z prawem do zasiłku dla bezrobotnych przysługującym od dnia [...]. W dniu rejestracji został ustalony kolejny termin wizyty w urzędzie pracy na dzień [...], w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Termin został podany do wiadomości skarżącego w rubryce D. karty rejestracyjnej, co skarżący potwierdził podpisem złożonym na tej karcie. W wyznaczonym dniu skarżący nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., natomiast w dniach [...] i [...] złożył pisemne wyjaśnienie powodów swojej nieobecności, która spowodowana była "zwykłym zapomnieniem z powodu przyjazdu rodziny z daleka". Organ pierwszej instancji uznał wskazane powody za nieuzasadnione, wobec czego decyzją z dnia [...], na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...], na okres 3 miesięcy. W konsekwencji skarżący utracił również prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Organ podkreślił, że skarżący podczas rejestracji w Urzędzie Pracy zapoznał się z prawami i obowiązkami bezrobotnego, wyszczególnionymi na egzemplarzu Informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy. W rozdziale IV pkt 1 tej Informacji zawarte było pouczenie o ciążącym na bezrobotnym obowiązku zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach oraz o obowiązku powiadamiania w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie nieobecności w przypadku niestawiennictwa, a także o sankcji pozbawienia statusu bezrobotnego na okres 3 miesięcy za niedopełnienie tych obowiązków. W ocenie organu odwoławczego przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 wymaga, aby wskazana przez bezrobotnego przyczyna niestawiennictwa była uzasadniona oraz, aby spełniona była przesłanka zawiadomienia urzędu pracy w ciągu 7 dni o powodach swojej nieobecności z dnia wizyty. Dopiero przy łącznym spełnieniu obu przesłanek możliwe jest zachowanie przez bezrobotnego posiadanego statusu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że niestawiennictwo bezrobotnego w terminie wyznaczonej wizyty mogą uzasadniać jedynie takie okoliczności, których bezrobotny bez swojej winy i z zachowaniem należytej staranności nie mógł pokonać. Nie chodzi zatem o podanie jakiejkolwiek przyczyny niestawiennictwa, ale podanie przyczyny uzasadnionej. Przeoczenie terminu wizyty, pomyłka co do faktycznej daty stawiennictwa lub zapomnienie do takich przyczyn nie mogą być zaliczone. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wojewoda L. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzą rejestr tych osób. Jednym z podstawowych obowiązków bezrobotnego jest obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy, w wyznaczonych terminach, w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy - art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, iż skarżący nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. w dniu [...], na który to dzień przypadała jego wizyta w urzędzie w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W dniach [...] i [...] skarżący złożył pisma wyjaśniające, że jego nieobecność spowodowana była zapomnieniem z powodu przyjazdu rodziny z daleka. W ocenie Sądu przedstawione przez skarżącego wyjaśnienie nie daje podstaw do przyjęcia, że wystąpiła uzasadniona przyczyna niestawiennictwa, w rozumieniu przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, że usprawiedliwienie niestawiennictwa bezrobotnego w terminie wyznaczonej wizyty mogą uzasadniać jedynie takie okoliczności, których bezrobotny bez swojej winy i z zachowaniem należytej staranności nie mógł pokonać. Nie chodzi zatem o podanie jakiejkolwiek przyczyny, ale o podanie przyczyny obiektywnie uzasadnionej. Sąd Wojewódzki odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdził, że zarzut dotyczący nieprawidłowego poinformowania skarżącego o tym, jakie przyczyny nieobecności na wyznaczonej w urzędzie pracy wizycie są uzasadnione, jest całkowicie chybiony. W chwili rejestracji w urzędzie pracy skarżący został poinformowany o wszystkich prawach i obowiązkach bezrobotnego, jak również konsekwencjach naruszenia obowiązków. Zgodnie z obowiązującymi przepisami nieuzasadnione niestawiennictwo w urzędzie pracy skutkuje utratą statusu bezrobotnego i związanych z tym praw. W związku z tym decyzje organów administracji były prawidłowe i zgodne z obowiązującym w chwili wydawania tych decyzji prawem. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T. N., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, tj.: naruszenie przez Sąd przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd powinien ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję; naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez uznanie, że przyjazd z daleka rodziny skarżącego nie stanowi uzasadnionej przyczyny jego niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy, podczas gdy przepis ten nie definiuje, co to jest uzasadniona przyczyna niestawiennictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zdarzenie, które podał jako przyczyna usprawiedliwiająca jego nieobecność w Urzędzie Pracy (przyjazd bliskich osób) powinna być wszechstronnie rozpatrzona w emocjonalnej dla niego warstwie i dopiero wówczas podlegać ocenie, czy stanowi uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. W ocenie skarżącego emocje związane z przyjazdem bliskich, mogą być bowiem bardzo silne, mogą "przysłonić świat" i spowodować zapomnienie o codziennych obowiązkach. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Z jej treści wynika, że oparta ona została na obu zarzutach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny pierwszego z wymienionych zarzutów jest niemożliwa, z uwagi na to, że autor skargi kasacyjnej nie podaje w jej treści jakie konkretnie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd I instancji w procesie kontroli zaskarżonej decyzji. Samo powołanie się na art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest wystarczające do dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli w tym zakresie, podczas gdy stosownie do art. 183 § 1 ostatniej z wymienionych ustaw, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skoro autor skargi kasacyjnej uważa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie winien zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., tj. uwzględnić skargę z uwagi na naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów postępowania to powinien wskazać jako podstawę skargi kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego naruszone przez organ, przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które naruszył Sąd I instancji nie dostrzegając nieprawidłowości postępowania administracyjnego i w końcu powinien wykazać, że naruszenie przez organ przepisów postępowania mogło mieć i jaki wpływ na wynik sprawy. Sam przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. nie stanowi podstawy kasacji, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 ustawy. Przepis art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych do jakiego odwołuje się skarga kasacyjna ma charakter ustrojowy i jako taki nie jest w stanie uzupełnić braków w podstawie skargi kasacyjnej. Natomiast przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. określający zakres kontroli sądów administracyjnych, nie stanowi przepisu postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przechodząc do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, określonego jako naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawa materialnego - art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że przyjazd z daleka rodziny skarżącego nie stanowi uzasadnionej przyczyny jego niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy, to zarzut ten należy ocenić jako nietrafny. Stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Zwrot "uzasadniona przyczyna" jest pojęciem niedookreślonym, którego ostateczną treść musi ustalić w oparciu o konkretny stan faktyczny organ stosujący prawo. Należy mieć jednak na uwadze, że w orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że uzasadnione przyczyny to okoliczności, na które bezrobotny nie miał żadnego wpływu, nawet przy dołożeniu najwyższej staranności. Już w wyroku z dnia 15 maja 1998 r. II SA 406/98, Lex nr 41855 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że niezgłoszenie się bezrobotnego w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie mogą uzasadniać jedynie przyczyny, które nie są zawinione przez bezrobotnego. Do takich przyczyn nie należy zapomnienie, czy pomylenie daty stawiennictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie ocenił, że przyjazd z daleka rodziny skarżącego nie stanowi usprawiedliwionej przyczyny jego niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Utrzymanie statusu bezrobotnego daje bezrobotnemu określone prawa, w tym, tak jak w przypadku skarżącego prawo do zasiłku. Prawu temu odpowiadają obowiązki nałożone na bezrobotnego, w tym obowiązek określony w art. 33 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, bezrobotni mają obowiązek zgłoszenia się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Powinnością bezrobotnego, który chce utrzymać przyznane mu uprawnienia jest takie zorganizowanie swoich spraw, które umożliwi wywiązanie się z ustawowego obowiązku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.