II OSK 1141/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 8 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 188/07 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 188/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. Z., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...] umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] w miejscowości B. gm. P.. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 936/05 oddalił skargę kasacyjną [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 266/04. Wyrokiem tym, po rozpoznaniu skargi R. Z., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę na terenie działki nr ew.[...] w miejscowości B. gm. P. stacji bazowej telefonii komórkowej, którą stanowi wieża stalowa o wysokości 50 m z kontenerem, przyłącze energetyczne oraz złącze kablowe na potrzeby stacji dla [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W.. R. Z., właściciel nieruchomości dz. ew. nr [...] położonej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, złożył w dniu 31 lipca 2003 r. odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, podnosząc, że nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na wniosek R. Z. od decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., wskazując w uzasadnieniu tej decyzji, że skarżący nie wykazał, aby w sprawie miał swój interes prawny. Powołując się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, po. 1126 ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że jak wynika z raportu oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej PTK [..] działka należąca do skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania ww. obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie działki skarżącego o numerze ewidencyjnym [...] i [...] sąsiadują bezpośrednio z działką o numerze ewidencyjnym [...], na terenie której pobudowano stację bazową telefonii komórkowej wraz z wieżą stalową. Fakt dokonanego podziału działki nr [...] i zlokalizowania części inwestycji na nowo powstałej działce nr [...] nie może zmienić sytuacji prawnej skarżącego, bowiem nie zmieniło się usytuowanie planowanej inwestycji. Ponadto, biorąc pod uwagę, że część inwestycji bezpośrednio przylega do działki skarżącego (droga dojazdowa do inwestycji) przyjąć należy, iż interes prawny skarżącego mógł być naruszony. Dodatkowo, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo, Sąd stwierdził, iż za sąsiednie działki można uznać także nieruchomości niegraniczące ze sobą, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Oddalając skargę kasacyjną Spółki [..] od wyroku z dnia 30 marca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż nieruchomość R. Z. (działka nr [...]), choć nie graniczy bezpośrednio z terenem zainwestowania (działka nr [...]), to będąc położona w odległości około 10 metrów od niej, znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej. Z analizy oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko wynika, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że planowana inwestycja będzie oddziaływała (w odległości 32,8 bądź 26,6 m – w zależności od częstotliwości) na działkę R. Z. nr [...] na wysokości 37,8 bądź 32,8 n. p. t. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. po raz kolejny umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę R. Z. na powyższą decyzję, bowiem uznał, że organ odwoławczy nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., czym naruszył przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r. skargę kasacyjną złożyła [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie wywiódł, iż Wojewoda Mazowiecki wydając zaskarżoną decyzję nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2006 r. Organ odwoławczy zbadał bowiem – stosując się do wytycznych, o których mowa – czy R. Z. jest stroną prowadzonego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Analiza Raportu oddziaływania na środowisko, doprowadziła organ do konkluzji, iż pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających gęstość mocy promieniowania S=0,1 m/m2 będą występowały wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. W związku z powyższym nieruchomość stanowiąca własność skarżącego R. Z. nie znajduje się na obszarze oddziaływania inwestycji. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania R. Z., gdyż odwołanie zostało złożone przez osobę nieposiadającą przymiotu strony. Pismem z dnia 16 lipca 2007 r. R. Z. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami (art. 174 P.p.s.a.) i wnioskami skargi (art. 176 P.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że sąd odwoławczy nie jest władny badać, czy Sąd I instancji naruszył jeszcze inne przepisy oprócz tych, które wskazano w skardze kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), którą sąd kasacyjny zobowiązany jest uwzględnić z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się zatem do zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, iż najdalej idącym zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powodem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2006 r. było bowiem stwierdzenie, iż wydana ona została z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu. Stanowi on, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Zasadnie przyjął Sąd I instancji, iż zamieszczona w przytoczonym wyżej przepisie zasada związania oceną prawną została przez Wojewodę Mazowieckiego naruszona. W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 – Prawa budowlanego z 1994 r. – dotyczącego pojęcia strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę – wyraził pogląd, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy działka należąca do R. Z. znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Powyższe stwierdzenie jest jednoznaczne z przyznaniem R. Z. przymiotu strony w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Stosownie bowiem do brzmienia art. 28 ust. 2 – Prawa budowlanego "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Wojewoda Mazowiecki rozpoznając ponownie sprawę umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując – wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – iż skarżącemu R. Z. nie przysługują prawa strony. Podkreślić w tym miejscu należy, że z art. 153 P.p.s.a. – tak dla organów administracji, jak i dla sądu – wynika nakaz zastosowania się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Zatem dokonanie przez Wojewodę Mazowieckiego oceny prawnej sprzecznej z wyrażonym wcześniej przez Sąd poglądem było niedopuszczalne i naruszyło dyspozycję art. 153 P.p.s.a. Zważywszy, iż tak stan faktyczny jak i prawny sprawy nie uległ zmianie organ ten zobowiązany był podporządkować się wyrażonemu w wyroku WSA poglądowi w pełnym zakresie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, iż naruszenie przez organy administracji dyspozycji art. 153 P.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji było zasadne. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie przesądzające znaczenie miała kwestia związania organu dokonaną przez Sąd oceną prawną, zajęcie przez sąd kasacyjny w tej sprawie stanowiska czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z wymienionych wyżej przyczyn skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.