II SA/Op 52/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: Referent - stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej M. W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Starosta Nyski decyzją z dnia [...] nr [...], uznał M. W. z dniem 1 września 2006 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 września 2006 r., podając w uzasadnieniu, że w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy strona rozwiązała stosunek pracy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, w związku z czym zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) zasiłek przysługuje po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. W., reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego D. S., zarzucając naruszenie powołanego w tej decyzji przepisu i wskazując, że umowa o pracę została rozwiązana bez wypowiedzenia (art. 30 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy, zwanej dalej K.p.) na podstawie art. 55 § 11 K.p. Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając ją za zasadną. We wniesionej skardze z dnia 22 listopada 2006 r., M. W., reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego D. S., domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, argumentując, że organ odwoławczy nie wskazał żadnej podstawy prawnej wskazującej na to, że rozwiązanie przez pracownika w trybie art. 30 § 1 pkt 3 K.p. jest tożsame z rozwiązaniem przez niego stosunku pracy za wypowiedzeniem. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 55 § 3 K.p. rozwiązanie umowy o prace z przyczyn określonych w art. 55 § 1 i 11 K.p. pociąga za sobą skutki, jakie przepisy prawa wiążą z rozwiązaniem umowy przez pracodawcę za wypowiedzeniem. Treść art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odnosi się jedynie do rozwiązania mowy o pracę na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 K.p., ale już nie na podstawie innych wymienionych w tym przepisie sytuacji. W konkluzji skargi stwierdzono, że podane okoliczności uzasadniają uznanie, że skarżącej zasiłek dla bezrobotnych przysługuje. Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] nr [...], opartą o przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uchylił decyzję własną z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Opolski, wskazując na tożsamość skutków rozwiązania umowy o pracę z przyczyn określonych w art. 55 § 1 i 11 K.p. z rozwiązaniem umowy przez pracodawcę za wypowiedzeniem, stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego odnośnie przyczyn rozwiązania przez M. W. umowy o pracę na podstawie art. 30 § 1 pkt 3 K.p. Okoliczności te nie zostały należycie rozważone również przez organ odwoławczy, w związku z czym decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto Wojewoda Opolski podkreślił wynikający z akt sprawy fakt, że toczy się postępowanie sądowe, w toku którego zostanie zawarta ugoda i nastąpi sprostowanie świadectwa pracy poprzez dodanie, że stosunek pracy został rozwiązany na podstawie art. 55 § 11 K.p. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. W., reprezentowana nadal przez tego samego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia, jak również wszystkich decyzji ją poprzedzających oraz zasądzenia kosztów sądowych według norm przepisanych oraz wydatków skarżącej w kwocie 600 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego. W skardze zarzucono naruszenie art. 54 § 3 P.p.s.a., kwestionując dopuszczalność uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w drodze rozstrzygnięcia wydanego w ramach trybu autokontroli i wskazując na związanie organu treścią żądania skarżącej zawartego w skardze, co uniemożliwia wybiórcze uwzględnienie skargi. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywiedziono, że uwzględnienie skargi w całości polega na zadośćuczynieniu skardze, co oznacza doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z treści skargi, a to z kolei stoi na przeszkodzie powrotu sprawy na drogę administracyjną. Wojewoda Opolski wniósł o umorzenie postępowania, argumentując, iż uchylając decyzję własną i decyzję organu pierwszej instancji uwzględnił w całości wniesioną skargę. Podał również, iż Starosta Nyski decyzją z dnia 16 stycznia 2007 r. przyznał skarżącej zasiłek dla bezrobotnych od dnia 9 września 2006 r., tj. po upływie 7 dni od dnia rejestracji, w związku z tym postępowanie w przedmiocie skargi na decyzję dotyczącą przyznania zasiłku dla bezrobotnych po upływie 90 dni od dnia rejestracji stało się bezprzedmiotowe. W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2007 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, iż o decyzji Starosty Nyskiego z dnia 25 stycznia 2007 r. dowiedział się dopiero z treści odpowiedzi na ostatnio wniesioną skargę, gdyż decyzja ta nie została doręczona pełnomocnikowi pomimo złożonego do akt pełnomocnictwa. Ponadto stwierdził, że decyzja ta, sporządzona a nie doręczona, nie wiąże organu ani strony, stąd zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o umorzenie postępowania jest przedwczesny. Podtrzymał dotychczasowe żądania dotyczące zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1200 zł za obie skargi. Z akt sprawy została do odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego wyłączona skarga z dnia 22 listopada 2006 r. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie jeszcze raz należy precyzyjnie określić przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie i wskazać, że objęta jest nim wyłącznie decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], wydana w oparciu o przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przytoczone uregulowanie dopuszcza możliwość podjęcia przez organ administracji, który wydał decyzję (lub inny akt) zaskarżoną następnie do sądu administracyjnego, działanie w trybie tzw. autokontroli. Stanowi to odstępstwo od zasad ogólnych procedury administracyjnej, sformułowanych w art. 16 i art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., tj. zasady trwałości decyzji ostatecznych i zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Decyzja wydana w trybie tego przepisu jest decyzją nową, wydaną w tej samej sprawie i w tym samym postępowaniu administracyjnym. Zastępuje ona decyzję zaskarżoną do sądu administracyjnego, w związku z czym należy zgodzić się z wyrażanym w doktrynie poglądem, iż decyzja wydana w oparciu o powołany przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. ma charakter ostateczny i w związku z tym przysługuje od niej skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. K. Sobieralski "Uprawnienia samokontrolne organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym" Państwo i Prawo 2004 nr 1, str. 67). Odnotować należy w tym miejscu, że analogiczne stanowisko utrwalone zostało w orzecznictwie sądowadministracyjnym na tle przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i jest ono aktualne również na tle art. 54 § 3 P.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 1999, sygn. akt OPS 16/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 94). Wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. powoduje, że wniesiona na nią skarga traci swój byt, a ewentualne uchylenie przez sąd tejże decyzji skutkuje zarówno powrotem do obiegu prawnego wcześniejszej decyzji organu, jak i reaktywacją skargi złożonej na nią do sądu administracyjnego (por. postanowienia naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2004 r., sygn. akt OPP 98/04, System Informacji Prawnej LEX nr 164159). Na marginesie wskazać trzeba, że wprawdzie, jak wskazano wyżej, wydanie decyzji na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. powoduje skutek w postaci wyeliminowania z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji i zastąpienia jej nową decyzją, co oznacza w zasadzie zlikwidowanie przedmiotu skargi, jednak usunięcie przedmiotu skargi nie kończy postępowania sądowoadministracyjnego, stąd organ nadal jest zobowiązany do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący wnosi o przyznanie mu zwrotu kosztów postępowania. Wynika to wprost z dyspozycji art. 54 § 2 P.p.s.a., który to przepis nie przewiduje żadnych wyjątków od określonych w nim obowiązków organu, natomiast zaniechanie ich realizacji skutkować może sankcją z przewidzianą w art. 55 P.p.s.a. Ponadto zapis art. 201 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wyraźnie wskazuje podstawę wydania przez sąd administracyjny postanowienia o umorzeniu postępowania w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli. W tym zakresie przywołać należy także analogiczne stanowisko, prezentowane powszechnie w doktrynie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczynski, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 150 i powołana tam literatura). Wracając do istoty instytucji autokontroli, wskazać przyjdzie, iż przejawia się ona w tym, że po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ, stanowisko wyrażone w decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. musi pokrywać się ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę do sądu. Wynika to stąd, że instytucja autokontroli jest uruchamiana z inspiracji skarżącego, wobec czego zarzut zawarty w skardze stanowi punkt odniesienia dla organu. Z tego względu wyłącznie do skarżącego należy ocena, czy rozstrzygnięcie wydane w trybie autokontroli przez organ uwzględnia w całości skargę wniesioną przezeń do sądu administracyjnego, czyniąc zadość jego oczekiwaniom, czy też uwzględnia skargę jedynie częściowo albo nie uwzględnia wcale żądania skargi. W ostatnio wymienionych sytuacjach decyzja taka musi zostać oceniona jako wydana z naruszeniem przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a., zawierającego kategoryczny wymóg uwzględnienia w całości skargi. Odnośnie określenia możliwych do podjęcia przez organ w ramach autokontroli rozstrzygnięć, należy odnotować, że w doktrynie i orzecznictwie nie kwestionuje się wprawdzie, iż powinny one dotyczyć losów zaskarżonej decyzji oraz ewentualnie poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji, jednak odnośnie treści podejmowanych decyzji stanowisko nie jest jednolite. Zauważyć jednak trzeba dwie rysujące się na tym tle grupy poglądów. Pierwsza z nich - oparta o twierdzenie co do niemożliwości powrotu sprawy na drogę postępowania administracyjnego - dopuszcza wydanie w ramach uprawnień autokontroli rozstrzygnięć obejmujących jedynie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji albo uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 252-253, K. Sobieralski, op. cit, s. 66, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2000 r., sygn. akt V SA 2361/99 oraz z dnia 7 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 313/99 – System Informacji Prawnej LEX nr 79238 i nr 47846). Druga grupa poglądów aprobuje natomiast możliwość wydania w ramach autokontroli również decyzji stwierdzającej nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, jeśli takie żądanie zawarte było we wniesionej skardze (por. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 160, uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt FPS 20/98, ONSA 1999 r., nr 4, poz. 120). Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko co do braku możliwości stwierdzenia przez organ nieważności zaskarżonej decyzji oraz wydania decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...]. Zgodzić należy się, że rozstrzygnięcie organu stanowiące otwarcie nowego toku instancji w sprawie, która taki tok już przeszła i została ostatecznie zakończona, jest zaprzeczeniem ochrony interesów skarżącego, zawartej w istocie skargi do sądu. W wyniku wniesienia skargi organ nie może cofnąć sprawy do punktu wyjścia, gdyż strona zdecydowała się na przejście na drogę postępowania sądowoadministracyjnego, będącego odrębnym stadium kontrolnym. Tym samym należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego jako jej podstawa prawna przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. Nie można przy tym nie dostrzec, że punktem wyjścia nawet przedstawionych wyżej poglądów przeciwnych, jest żądanie strony zawarte w skardze, które to żądanie ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy decyzja wydana w trybie autokontroli uwzględnia skargę w całości. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję stwierdzić trzeba, że bezspornie decyzja ta nie uwzględnia w całości skargi z dnia 22 listopada 2006 r., w której skarżąca domagała się przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, kwestionując odmienne w tym względzie stanowiska organów obu instancji, wyrażone w decyzjach z dnia [...] i z dnia [...]. Zachowanie skarżącej, polegające na wniesieniu skargi na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], wydaną w trybie autokontroli, wskazuje wyraźnie, że uzyskanego orzeczenia nie uważa za rozstrzygnięcie, jakiego oczekiwała wnosząc skargę z dnia 22 listopada 2006 r. Treść uzasadnienia rozpoznawanej skargi, w którym wskazano, że skarżąca domagała się uwzględnienia skargi przez organ odwoławczy poprzez przyznanie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że skarżąca nie uważa, iż nastąpiło "uwzględnienie skargi w całości", zgodnie z jej oczekiwaniem. W tym zaś zakresie ocena skarżącej ma decydujące znaczenie. Oceniając zatem sytuację również od strony faktycznej należało stwierdzić, że nie nastąpiło uwzględnienie skargi w całości, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 54 § 3 P.p.s.a., co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia orzeczono w punkcie 3 na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 tej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).