II SA/Op 668/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: Referent-stażysta Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Kamiennik z dnia 16 lutego 2006 r., nr XLIV/232/06 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) oddala wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W dniu 16 lutego 2006 r., Rada Gminy Kamiennik, działając na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747, ze zm.), podjęła uchwałę nr XLIV/232/06, w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Na powyższą uchwałę Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. j o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze tej, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów procesu stosownie do obowiązujących przepisów Wojewoda podniósł, iż zaskarżona uchwała, stanowiąca wykonanie ustawowego upoważnienia zobowiązującego radę gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, określającego prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w istotny sposób narusza przepis art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r. Nr 123, poz. 858). Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił niewykonanie upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r. Nr 123, poz. 858)-zwanej dalej ustawą, z uwagi na nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Podniósł, iż regulacji takiej nie stanowią postanowienia § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu (...), zawierające regulacje wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących oraz postanowienia § 4 Regulaminu (...) odsyłające do umowy, przepisów ustawy, pozwolenia wodno-prawnego. Stwierdził w tym zakresie, iż określanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo poprzez odsyłanie do zawieranych między stronami umów, pozwolenia wodno-prawnego, czy też obowiązujących przepisów prawa nie znajduje uzasadnienia w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Gdyby bowiem założyć, iż minimalny poziom świadczonych usług wynika już z umów, pozwolenia wodno-prawnego, czy też obowiązujących przepisów prawa, wówczas umieszczenie punktu 1 w art. 19 ust. 2 ustawy, należałoby uznać na nieuzasadnione. Jako naruszające przepis art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy, Wojewoda wskazał nieuregulowanie w Regulaminie technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Stwierdził, iż w szczególności warunków takich nie stanowią postanowienia § 21 Regulaminu (...), określające przyczyny, których wystąpienie uprawnia przedsiębiorstwo do odmowy przyłączenia do sieci, § 21 Regulaminu (...), które zakwalifikować należy jako warunki przyłączenia do sieci, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy oraz zapisy § 22 Regulaminu (...), określające miejsce wydania rzeczy w zakresie dostawy wody, wskazujące miejsce rozdziału sieci i instalacji oraz odpowiedzialności, miejsce rozdziału sieci kanalizacyjnej i instalacji wewnętrznej oraz rozdziału odpowiedzialności. Oznajmił przy tym, iż w zakresie technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych chodzi w szczególności o zapewnienie możliwości przeglądania: wieloletnich planów rozwoju i modernizacji, planów inwestycyjnych, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kwestionując legalność zapisu § 36 Regulaminu (...) stanowiącego, iż uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie w terminie 14 dni od ogłoszenia, Wojewoda zarzucił mu sprzeczność z art. 4 ust. 1ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 190 z 2005r.,poz. 1606 ze zm.). Wskazał, iż w myśl powołanego przepisu akt prawa miejscowego może wchodzić w życie najwcześniej po upływie 14 dni od ogłoszenia w dzienniku urzędowym, jednakże Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 24 maja 1994 r. (sygn. akt K 1/94, OTK z 1994 r. Nr 1, poz. 10) zwrócił uwagę na konieczność stosowania odpowiedniego okresu vacatio legis. W ocenie organu nadzoru brak sprecyzowania terminu wejścia w życie przedmiotowej uchwały, uniemożliwia ustalenie daty, od której adresaci zawartych w uchwale norm mają obowiązek ich przestrzegania. Dalej Wojewoda podniósł, iż uchwalony przez Radę Gminy Regulamin (...) zawiera także inne postanowienia istotnie naruszające prawo. Wskazując, iż powszechnie obowiązujący charakter zawartych w Regulaminie (...) norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, bez powtórzeń i modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej, skarżący podniósł w stosunku do zapisów Regulaminu zarzut powtórzenia i modyfikacji regulacji ustawowych. Podkreślając niedopuszczalność takiego działania wskazał, iż zgodnie z § 137 (w zw. z § 143) załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Uchwała regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo jest zatem nieważna. W zakresie podniesionego zarzutu Wojewoda przyjął, iż następujące zapisy Regulaminu (...) wynikają wprost z przepisów ustawy: - § 2 Regulaminu (...) - z art. 6 ust. 1 ustawy, - § 5 ust. l pkt l i 2 Regulaminu (...) - wynikają z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy, - § 5 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu (...) - wynikają art. 5 ust. 1 ustawy, - § 5 ust. 1 pkt 5 Regulaminu (...) - wynika z art. 15 ust. 1 ustawy, - § 5 ust. 1 pkt 6 Regulaminu (...) - wynika z art. 15 ust. 3 ustawy, - § 5 ust. 2 Regulaminu (...), w części stanowiącej, iż przedsiębiorstwo ma prawo do przeprowadzania bieżącej kontroli ilości i jakości odprowadzanych ścieków - wynika z art. 9 ust. 3 ustawy, przy czym w ustawie, w przeciwieństwie do Regulaminu (...), mówi się o obowiązku, a nie o uprawnieniu przedsiębiorstwa, - § 8 ust. 1 Regulaminu (...)-z art. 6 ust. 2 ustawy, - § 8 ust. 2 Regulaminu (...) - z art. 6 ust. 7 ustawy, przy czym Rada zmodyfikowała postanowienia ustawy w ten sposób, że zastąpiła możliwość zawarcia umowy prawem odmowy jej zawarcia, - § 15 ust. 1 Regulaminu (...) - w zakresie w jakim stanowi, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne - modyfikuje postanowienia wynikające z art. 15 ust. 2 ustawy. Cyt. art. ustawy stanowi o ponoszeniu przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci kosztów realizacji budowy przyłączy do sieci. Uchwała z kolei stanowi o odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci. Nakładane na odbiorców usług opłaty muszą wynikać bezpośrednio z przepisów prawa, dlatego obowiązki związane z ich ponoszeniem muszą być formułowane przy użyciu jasnych, precyzyjnych sformułowań, uniemożliwiających stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, - § 15 ust. 2 i 4 Regulaminu (...) - reguluje sprawy wynikające z art. 6 ust. 4 ustawy, przy czym ustawa, w przeciwieństwie do postanowień Regulaminu (...) nie posługuje się kryterium ocennym "uzasadnionego przypadku" dla sytuacji zawarcia umowy z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, - § 32 ust. 1 Regulaminu (...) - art. 22 pkt 2 ustawy. W ocenie Wojewody za sprzeczny z ustawą uznać również należało zapis § 1 ust. 1 uchwały stanowiący, iż Regulamin (...) określa warunki korzystania z usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Jak zaznaczył organ, z treści przepisu art. 1 ustawy wynika bowiem wyraźnie, iż to ustawa, a nie uchwalany przez radę gminy regulamin określa warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W zakresie sprzeczności postanowień zaskarżonej uchwały z przepisami ustawy, w związku z przekroczeniem przez Radę Gminy delegacji ustawowej, Wojewoda podniósł ponadto, iż: - zapis § 6 pkt 6 Regulaminu (...) zobowiązujący odbiorców usług do utrzymywania przyłącza w stanie nie powodującym pogorszenia warunków eksploatacji sieci, w przypadku gdy przyłącze nie znajduje się w posiadaniu przedsiębiorstwa uznać należy za sprzeczny z art. 5 ust. 2 ustawy. W świetle art. 5 ust. 2 ustawy Rada nie jest bowiem uprawniona do jednostronnego orzekania w Regulaminie (...) o nałożeniu ww. obowiązku na odbiorcę usług. - w § 12 Regulaminu (...) Rada błędnie wskazała podstawę do rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcą usług, gdyż zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy podstawę rozliczeń stanowią określone w taryfach ceny i stawki opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków, a nie wskazane w Regulaminie (...) Rozporządzenie. - opisane w treści § 21 ust. 1 Regulaminu (...) przypadki, których wystąpienie uprawnia przedsiębiorstwo do odmowy przyłączenia do sieci wynikają z art. 15 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym brak technicznych możliwości świadczenia usług (wynikających z braku wystarczających mocy produkcyjnych, niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi), będzie stanowić podstawę do odmowy przyłączenia do sieci. - § 21 ust. 2 Regulaminu (...), w zakresie w jakim stanowi, iż wykonanie przyłącza bez uzyskania zgody przedsiębiorstwa stanowić może podstawę odmowy przyłączenia do sieci pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 ustawy. Przyłączenie do sieci następuje bowiem, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Rada nie może zatem wprowadzać w powyższym zakresie przesłanek modyfikujących czy też pozaustawowych kryteriów stanowiących podstawę odmowy realizacji obowiązku z art. 15 ust. 4 ustawy. Skoro bowiem ustawodawca nie uzależnia bezpośrednio przyłączenia do sieci od uzyskania dodatkowego warunku w postaci zgody przedsiębiorstwa na wykonanie przyłącza, brak takiej zgody nie może stać się podstawą odmowy przyłączenia do sieci. - w § 22, ust. 3 i 4 Regulaminu (...) pojęcie posiadania zawężone zostało do prawa własności, co jest sprzeczne z przepisami art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy. - § 28 ust. 2 uchwały jest sprzeczna z art. 19 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy. Kwestie dotyczące odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, ustawodawca - na mocy przepisu art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy - pozostawił bowiem uznaniu stron umowy. Ponadto materia dotycząca odpowiedzialności związanej z wykonywaniem zobowiązania została uregulowana w przepisach Kodeksu cywilnego, a w szczególności w art. 361 i 435. - § 32 ust. 2 Regulaminu, rozszerzając zakres przedmiotowy narusza art. 19 ust. 2 ustawy, na mocy którego radom gminy przekazane zostały jedynie kompetencje do określania warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. W końcowej części skargi Wojewoda zwrócił uwagę, na błędy redakcyjne zawarte w zaskarżonej uchwale, które wpływają na ograniczenie jej czytelności. Przykładowo wskazał, iż § 8 ust. 5 Regulaminu (...) zawiera odesłanie do rozporządzenia, o którym mowa w § 5 ust. 4, podczas gdy § 5 Regulaminu (...) nie zawiera ust. 4. Paragraf 18 ust. 1 Regulaminu (...), zupełnie zaś niezrozumiale, w ocenie organu, odsyła do § 18. Podobnie niejasne pozostaje odesłanie w § 19 ust. 3 Regulaminu (...) do postanowień § 21, gdyż zapisy § 21 pozostają bez znaczenia dla ustalenia treści protokołów, w których potwierdza się wyniki prób i odbiorów. Jako zawierający techniczne błędy redakcyjne Wojewoda wskazał ponadto § 20 ust. 2 Regulaminu (...). W odpowiedzi na skargę Gmina Kamiennik oświadczyła, iż nie wnosi zastrzeżeń co do wniosków strony skarżącej. Jednocześnie poinformowała, że projekty uchwał o uchyleniu zaskarżonej uchwały oraz o uchwaleniu nowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, uwzględniające zastrzeżenia zawarte w skardze, zostaną niezwłocznie przekazane pod głosownie Radzie Gminy. W piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2006 r., Wojewoda Opolski zapowiedział, iż od podjęcia przez Radę Gminy Kamiennik, zgodnej z przepisami prawa uchwały, uchylającej zaskarżoną uchwałę, uzależnia wycofanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kognicji sądu administracyjnego podlegają akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie w/w terminu. Upływ określonego w ustawie terminu, nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli, w zakresie zgodności z prawem. Zauważyć przy tym przyjdzie, iż wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Jednocześnie kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, iż jej postanowienia w istotny sposób naruszają przepisy prawa. Odnotować należy, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy Kamiennik, nr XLIV/232/06 z dnia 16 lutego 2006 r., w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zaliczany jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jednocześnie odnosi się do niego zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowią przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Zaskarżona uchwała stanowi zatem wykonanie tego upoważnienia. Stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwanym dalej "regulaminem". Granice upoważnienia do uchwalenia regulaminu określone zostały w art. 19 ust. 2 ustawy, przez wskazanie jego zakresu przedmiotowego. Stosownie zatem do regulacji art. 19 ust. 2 ustawy regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Analiza treści przytoczonego powyżej przepisu ustawy prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy zwrotem "w tym", wskazuje natomiast na to, iż w uchwalonym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów regulaminu skutkuje zatem brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Tym samym, niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze regulaminu, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Wojewody Opolskiego, iż uchwalony regulamin podjęty został z istotnym naruszeniem prawa. Wadliwości regulaminu dotyczą przede wszystkim nie respektowania zakresu ustawowego upoważnienia, powtórzeń regulacji ustawowych i ich modyfikacji. W pierwszej kolejności wskazać należy na wadliwość zapisu, zawartego w § 1 ust. 1 regulaminu, w którym Rada Gminy Kamiennik określiła przedmiot podjętej uchwały, stanowiąc, że regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, a także warunki korzystania z usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi za pomocą urządzeń wodociągowych i beczkowozów oraz zbiorowego odprowadzania ścieków za pomocą urządzeń kanalizacyjnych na terenie Gminy Kamiennik. Postanowienia zawarte w tym zapisie regulaminu mają charakter normatywny, a zatem zakres objętej nimi regulacji powinien mieścić się w granicach delegacji ustawowej. Tymczasem brzmienie zapisu § 1 regulaminu nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż przyjęty przez Radę zakres regulacji objętej zaskarżoną uchwałą jest szerszy od zakresu dopuszczonego przez ustawodawcę. Przypisanie bowiem regulaminowi przez Radę właściwości do określania warunków korzystania z usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi za pomocą urządzeń wodociągowych i beczkowozów oraz zbiorowego odprowadzania ścieków za pomocą urządzeń kanalizacyjnych należy uznać za nieuprawnione, zważywszy, że zgodnie z art. 1 ustawy, zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków określa ustawa, natomiast do kompetencji rady gminy ustawodawca pozostawił jedynie określenie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, co wynika wprost z art. 19 ust. 2 ustawy. Konstrukcja omawianego zapisu uchwały sugeruje zaś, iż poza prawami i obowiązkami wymienionych podmiotów regulamin może określać jeszcze inne warunki dotyczące zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a zatem materię pozostającą poza kompetencją normotwórczą rady gminy, jaka została jej przekazana przez ustawodawcę. Naruszenie granic upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego uzasadnia stwierdzenie nieważności tej części zaskarżonej uchwały. Analiza dalszych postanowień zaskarżonej uchwały pozwala stwierdzić, iż nie wykonuje ona ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. Powyższe dotyczy braku regulacji w zakresie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Rozdział II zaskarżonej uchwały zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie" nie zawiera uregulowań odpowiadających delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. W § 4 regulaminu zawarto odesłania: w zakresie ilości wody dostarczanej odbiorcom oraz ilości odprowadzanych ścieków, a także minimalnego ciśnienia utrzymywanego w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej i dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń ścieków wprowadzanych przez odbiorców - do postanowień umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcami usług (ust. 1) oraz w zakresie wskaźników charakteryzujących poziom usług – do przepisów ustawy oraz pozwolenia wodnoprawnego (ust. 2). Taką regulację zawartą w regulaminie, polegającą wyłącznie na odesłaniu do postanowień umów cywilnoprawnych, ustawy oraz do aktów wydawanych przez organ gminy należy uznać za niedopuszczalną w świetle zapisu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, obligującego radę gminy do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług. Brak szczegółowych unormowań w tym zakresie w konsekwencji stanowi naruszenie powołanego przepisu. Za unormowanie przez Gminę minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie można również uznać dalszych zapisów rozdziału II regulaminu, gdyż zapisy § 5 w zakresie obowiązków i praw przedsiębiorstwa wynikają wprost z przepisów ustawy. I tak zapisy § 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 wynikają z art. 5 ust. 1 ustawy, który nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także obowiązek zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Dalej zapis § 5 ust. 1 pkt 5 regulaminu – stanowi powtórzenie art. 15 ust. 1 ustawy, obligującego przedsiębiorstwo do zapewnienia budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, zaś zapis § 5 ust. 1 pkt 6 regulaminu – jest powtórzeniem art. 15 ust. 3 ustawy, dotyczącego ponoszenia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego oraz urządzenia pomiarowego przez odbiorcę usług. Kolejny zapis § 5 ust. 2, w części stanowiącej, iż przedsiębiorstwo ma prawo do przeprowadzania bieżącej kontroli ilości i jakości odprowadzanych ścieków, stanowi zmodyfikowane powtórzenie art. 9 ust. 3 ustawy. W zapisie tym jest mowa o uprawnieniu przedsiębiorstwa do przeprowadzania bieżącej kontroli ilości i jakości odprowadzania ścieków, podczas gdy art. 9 ust. 3 ustawy ustanawia obowiązek przedsiębiorstwa w tym zakresie. Nie normują także minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo regulacje zawarte w pozostałych zapisach rozdziału II regulaminu, tj. w § 6 i § 7 uchwały, które z kolei określają obowiązki odbiorców usług. Podsumowując powyższy fragment rozważań stwierdzić należy, iż realizacja przez Radę Gminy kompetencji wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy nie może polegać, ani na odsyłaniu do postanowień umownych, ani też na powtarzaniu w treści uchwały obowiązujących przepisów ustawy, bowiem treść aktu prawa miejscowego ma uszczegóławiać, precyzować ogólne sformułowania ustawy. Wykazany brak uregulowania przez Radę Gminy Kamiennik minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo skutkuje zatem stwierdzeniem, że w regulaminie nie uregulowano obligatoryjnej kwestii wskazanej w punkcie 1 art. 19 ust. 2 ustawy, a podlegającej obowiązkowemu określeniu w drodze uchwały. Kolejnym stwierdzonym przez Sąd istotnym naruszeniem prawa, jest niezrealizowanie w zaskarżonej uchwały kompetencji wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy, tj. brak regulacji dotyczących technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych. Z całą pewnością bowiem nie stanowią warunków technicznych, postanowienia § 21 i § 22. Odnośnie regulacji § 21 dostrzec należy, iż określa on jedynie przyczyny, których wystąpienie uprawnia przedsiębiorstwo do odmowy przyłączenia do sieci. Jednocześnie wskazane w § 21 ust. 1 przypadki, wynikają z art. 15 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Stosownie do tego, możliwość odmowy przyłączenia do sieci, w przypadku braku technicznych możliwości świadczenia usług wynika z przepisu art. 15 ust. 4 ustawy. Co do regulacji § 21 ust. 2 regulaminu, stwierdzić natomiast przyjdzie, iż uzależnienie prawa odmowy przyłączenia do sieci, od braku zgody przedsiębiorstwa na wykonanie przyłącza, jest sprzeczne z art. 15 ust. 4 ustawy. Ustawodawca nie uzależnił bowiem przyłączenia do sieci od uzyskania takiej zgody. Tym samym jej brak nie może stanowić przyczyny odmowy przyłączenia. Zapisy § 22 regulaminu określają z kolei jedynie miejsce wydania rzeczy w zakresie dostawy wody, wskazują miejsce rozdziału sieci i instalacji oraz rozdziału odpowiedzialności. Z całą pewności nie można zatem uznać, iż regulują one kwestię wskazaną w art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy. Jednocześnie zapisy § 22 ust. 3 i 4 regulaminu uznać należy za sprzeczne z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Zawarte w nich regulacje uzależniają bowiem zakres odpowiedzialności za urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne od prawa własności do tych urządzeń, podczas gdy ustawa wiąże taką odpowiedzialność z ich posiadaniem. Wadliwość zaskarżonej uchwały, w postaci niewykonania upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 ustawy przesądza o tym, iż badana uchwała narusza w sposób istotny prawo, przez co, w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należało stwierdzić jej nieważność w całości. Niemniej jednak odnotować przyjdzie, iż w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że wpisywanie do treści uchwał norm zawartych w ustawie, a także stanowienie przepisów prawa w sposób sprzeczny z prawem jest istotnym naruszeniem prawa. Niedopuszczalnym, bowiem jest zamieszczanie w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków takich unormowań, które są przedmiotem odrębnego przepisu rangi ustawowej. Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący (§ 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz.908). Regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. Należy bowiem w takiej sytuacji liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka dopuszczalna jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia, tym zakresie, jednak brak. Badając zatem dalej zaskarżoną uchwałę pod kątem zgodności z prawem, trzeba wskazać na kolejne dostrzeżone istotne naruszenie prawa polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej, powtórzeniach regulacji ustawowych lub ich modyfikacji oraz na sprzeczności z unormowaniami ustawy. Powyższe wadliwości dotyczą następujących przepisów uchwały: - § 2 regulaminu, którego zapis wynika z art. 6 ust. 1 ustawy stanowiącego, iż dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą, stanowi powtórzenie regulacji art. 6 ust. 1 ustawy. - § 6 pkt 6, w którym zobowiązano odbiorców usług do utrzymywania przyłącza w stanie nie powodującym pogorszenia warunków eksploatacji sieci, w przypadku gdy przyłącze wodociągowe lub kanalizacyjne nie znajduje się w posiadaniu przedsiębiorstwa. Określony we wskazanym zapisie obowiązek wynika bowiem z treści art. 5 ust. 2 ustawy, przy czym podkreślić w tym miejscu należy, że prawodawca przewidział możliwość innego określenia - postanowieniami umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków - treści i zakresu omawianego obowiązku odbiorcy (zwolnienia). Ponadto w zakresie pojęciowym: "zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych", o czym mowa w omawianym przepisie ustawy, mieści się również kolejny obowiązek, jaki nałożono na odbiorcę postanowieniami § 6 pkt 7 regulaminu, a polegający na użytkowaniu instalacji kanalizacyjnej w sposób nie powodujący zakłóceń funkcjonowania sieci kanalizacyjnej. Poza tym, stanowienie w § 6 pkt 10 regulaminu o obowiązku wykorzystywania wody z sieci wodociągowej i przyłącza kanalizacyjnego wyłącznie w celach i na warunkach określonych w umowie jest niewątpliwie regulacją zbędną, skoro już z samej istoty umowy wynika obowiązek przestrzegania jej warunków. - § 8 ust. 1 regulaminu stanowiącego, że przedsiębiorstwo jest zobowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z odbiorcą, którego nieruchomość zostanie przyłączona do sieci, jeśli wystąpi on z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Zapis ten stanowi bowiem powtórzenie treści art. 6 ust. 2 ustawy. - § 8 ust. 2 regulaminu uprawniającego przedsiębiorstwo do odmowy zawarcie umowy na zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego i osobami korzystającymi z lokali w tym budynku, w przypadku gdy nie zostaną równocześnie spełnione wszystkie warunki określone w art. 6 ust. 6 ustawy. W tym zakresie zauważyć należy, iż krąg osób z którymi przedsiębiorca ma obowiązek zawarcia umowy określony został w ustawie, przy czym jedynie w stosunku do umów zawieranych z osobami korzystającymi z lokalu znajdującego się w budynku wielolokalowym ustawodawca przewidział obowiązek spełnienia warunków określonych w art. 6 ust. 6 ustawy. Tym samym jedynie w stosunku do tych osób niespełnienie warunków określonych w art. 6 ust. 6 może stanowić podstawę odmowy zawarcia umowy. Zapis § 8 ust. 2 regulaminu, w zakresie w jakim uprawniania do odmowy zawarcia umowy z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego, w przypadku niespełnienia warunków określonych w art. 6 ust. 6 ustawy, jest zatem sprzeczny z regulacją ustawową. - ustalonych w § 9 regulaminu zapisów dotyczących rozwiązania umów . Przepis art. 19 ust 2 pkt 2 ustawy jednoznacznie stanowi, iż do zakresu regulacji w drodze uchwały należy jedynie określenie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami, a nie ich rozwiązywania, które to kwestie pozostawiono do uregulowania przez strony zawieranej umowy. Ustawodawca, co prawda, poprzez użycie w art. 19 ust. 2 ustawy sformułowania "w tym" dopuścił możliwość wprowadzenia do regulaminu zapisów spoza katalogu spraw wymienionych w tym przepisie, jednak należy mieć na uwadze, że ograniczenie tzw. swobody zawierania umów musi wyraźnie wynikać z ustawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 353¹ k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Skoro zatem upoważnienie ustawowe dotyczy tylko warunków i trybu zawierania umów, poza kompetencjami Rady pozostaje stanowienie w kwestii rozwiązania i wygaśnięcia umowy. O słuszności takiego stanowiska świadczy dodatkowo także brzmienie art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, w którym ustawodawca zaliczył do warunków umowy, warunki wypowiedzenia. Odnośnie regulacji art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy wskazać przyjdzie ponadto, iż odsyła on do postanowień umowy również w zakresie odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy. Stosownie do tego, jako wykraczający poza delegację określoną w art. 19 ust.2 ustawy, uznać należało zapis § 28 ust. 2 zaskarżonej uchwały określający zasady odpowiedzialności przedsiębiorstwa za powstałe szkody w związku ze wstrzymaniem lub ograniczeniem świadczenia usług. Rada nie jest bowiem uprawniona do jednostronnego kształtowania zasad odpowiedzialności w drodze uchwały. - § 12 regulaminu, w którym Rada Gminy błędnie wskazała podstawę do rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcą usług. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy, podstawę rozliczeń stanowią bowiem określone w taryfach ceny i stawki opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków, a nie jak wskazano w § 12 regulaminu, Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257 ). - § 15 ust. 1 regulaminu w zakresie w jakim stanowi o odpłatnym przyłączeniu nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej modyfikuje postanowienia wynikające z art. 15 ust. 2 ustawy, dotyczące ponoszenia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci kosztów realizacji budowy przyłączy do sieci. Uchwała stanowi ogólnie o odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci. Nakładane na odbiorców usług opłaty muszą zaś wynikać bezpośrednio z przepisów prawa. Dlatego też obowiązki związane z ich ponoszeniem muszą być formułowane przy użyciu jasnych, precyzyjnych sformułowań, uniemożliwiających stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, - § 15 ust. 2 regulaminu w którym postanowiono, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci oraz ust. 4, przyznającego Przedsiębiorstwu upoważnienie do wyrażenia, w uzasadnionych przypadkach, zgody na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Krąg osób, z którymi przedsiębiorstwo ma obowiązek zawarcia umowy w przypadku złożenia stosownego wniosku określony został w art. 6 ust. 4 ustawy. Zapisy § 15 ust. 2 i 4 regulaminu stanowią zatem w tym zakresie powtórzenie regulacji ustawowych, przy czym , jako istotnie naruszające prawo uznać należy przyznanie przedsiębiorstwu w ust. 4 uprawnienia do wyrażania, w uzasadnionych przypadkach, zgody na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawa przesądza bowiem o obowiązku zawarcia umowy z taką osobą, w przypadku złożenia przez nią wniosku. Jednocześnie ustawodawca nie posługuje się kryterium ocennym dla sytuacji zawarcia takiej umowy i tym samym nie ogranicza ich do "uzasadnionych przypadków". - § 29 regulaminu określającego krąg podmiotów uprawnionych do poboru wody na cele przeciwpożarowe z sieci będącej w posiadani przedsiębiorstwa. Powołany zapis nie mieści się w delegacji ustawowej, o której mowa w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy. Przyznane radzie gminy we wskazany przepisie ustawy, upoważnienia do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, nie uprawnia rady do określania w tym zakresie kręgu uprawnionych podmiotów. Przekraczając zatem w § 29 delegację ustawowej, Rada Gminy i w tym przypadku istotnie naruszyła prawo. Dodatkowo w zakresie postanowień regulaminu dotyczących warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, przekroczenie delegacji ustawowej nastąpiło również w § 32 ust. 2 regulaminu, w którym określono, iż przedsiębiorstwo może taż zawrzeć umowę z gminą, w której określone zostaną zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe, jak też inne cele wymienione w art. 22 ustawy. Regulując kwestie dotyczące dostarczania wody na cele inne niż przeciwpożarowe, Rada Gminy wykroczyła poza określony w art. 19 ust. 2 zakres przedmiotowy regulaminu, gdyż ustawodawca przyznał jej kompetencje jedynie do określania warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Ponadto stwierdzić należy, iż § 32 ust. 1 regulaminu, statuujący obowiązek przedsiębiorstwa obciążenia gminy należnościami za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe, reguluje materię objętą art. 22 pkt 2 ustawy, co również skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. Uznając, iż w powyższym zakresie zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza przepisy prawa, należy również zgodzić się zarzutem skargi, iż regulamin zawiera kilka istotnych nieścisłości, wpływających na przejrzystość i czytelność jego zapisów. I tak w § 8 ust. 5 regulaminu zawarte zostało odesłanie do zapisu § 5 ust. 4, podczas gdy regulamin nie posiada takiej jednostki reakcyjnej. Jako nieuzasadnione uznać również należy odesłanie w § 18 ust. 1 do postanowień § 18, jak również odesłanie w § 19 ust. 3 do § 21, którego treść pozostaje bez znaczenia dla postanowień § 19 ust. 3 regulaminu. Nieścisłości redakcyjne występują ponadto w zapisach §20 ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu. W zakresie zarzutów skargi, Sąd nie podziela jednak stanowiska Wojewody, iż zapis § 36 regulaminu, o ogłoszeniu uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i jej wejściu w życie w terminie 14 dni od ogłoszenia, pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Skoro zatem przedmiotowa uchwała ma cechy aktu prawa miejscowego, to w myśl art. 4 § 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, może wchodzić w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, jeśli nie przewiduje odmiennego - dłuższego terminu. Z tego też względu, skoro 14 – dniowy okres vacatio legis, wynika wprost z przepisów ustawy, przyjąć należy, iż zapis § 36 regulaminu jest zgodny z przepisami prawa. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że niewypełnienie przez regulamin zakresu regulacji wymaganego normą kompetencyjną wynikającą z art. 19 ust. 2 pkt 1 – 9 ustawy uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, pomimo że w treści regulaminu znalazły się przepisy, co do których nie dostrzeżono wadliwości. Te z uregulowań, które nie zostały zakwestionowane, nie wypełniają wszak zakresu art. 19 ust.2 ustawy. Zauważyć należy także, iż wprawdzie od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już jeden rok, ale skoro badana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to - w myśl art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. - brak jest podstaw do stosowania art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i orzekania przez Sąd o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy. Wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego oddalono, albowiem w niniejszej sprawie organ nie był reprezentowany przez radcę prawnego (adwokata), a tylko w takiej sytuacji, na podstawie art. 205 P.p.s.a, koszty przysługują.