I SA/Wa 1439/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA /Wa 1439/06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] orzekającą o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa w [...] części, T. S. w [...] części oraz A. S. w [...] części, w celu budowy obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) J. - K. oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano następujący stan faktyczny sprawy: Pismem z dnia 27 lutego 2006 roku Wojewoda [...] powiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa w [...] części, T. S. w [...] części oraz A. S. w [...] części w celu budowy obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) J. - K., zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej - budowa obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) J. - K., od km 561+357 do km 565+454 oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł na wniosek z dnia 4 października 2005 r. o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie opisanych wyżej działek w celu budowy obwodnicy miasta R. i o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Minister Budownictwa , rozpoznając odwołanie A. S. od ww. decyzji wskazał, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy - decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu naczelnego została spełniona pierwsza przesłanka wymagana ww. przepisem, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości, nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną. Zdaniem organu odwoławczego została również spełniona druga przesłanka tj. wystąpienie uzasadnionego przypadku , gdyż we wniosku z dnia 4 października 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane. Realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje odciążenie z ruchu śródmieścia R., usprawnienie ruchu tranzytowego w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku przejścia przez miasto, a poprzez oddzielenie ruchu lokalnego od ruchu tranzytowego, poprawienie bezpieczeństwa użytkowników dróg. Obwodnica R. jest planowana do realizacji w aktualnym programie rządowym Strategii Rozwoju Infrastruktury i Transportu na lata 2004-2006. Ww. inwestycja ma duże znaczenie dla rejonu społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla rejonu Polski Południowej, wynikające z włączenia państw Europy Środkowej i Wschodniej do Unii Europejskiej, co powoduje konieczność dostosowania połączeń drogowych do wymaganych parametrów, wynikających z kategorii drogi krajowej. Organ naczelny wskazał również, że istotnie decyzja Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji drogi została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 roku sygn. akt I SA/ Wa 2260/06 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 roku w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej , jednakże na podstawie art. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzji Wojewody [...] wydanej w I instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, więc decyzja ta podlega wykonaniu. Te wszystkie okoliczności przemawiają - zdaniem organu odwoławczego -za uznaniem zasadności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 roku . Skargę na powyższą decyzję złożył A. S., (uzupełnioną pismami procesowymi z dnia 19 września 2006 roku oraz z 19 marca 2007 roku) wnosząc ostatecznie o uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zajęcie jego działek jest przedwczesne gdyż decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r., uchylającą decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r., ustalającą lokalizację pod nazwą "Budowa obwodnicy miasta R." nadając jej nowe brzmienie - uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 2260/05. W ww. wyroku Sąd wskazał, że wadliwe jest rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury w zakresie, w jakim orzeczono o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji oraz, że w osnowie decyzji należało wskazać numery geodezyjne wszystkich działek, podlegających podziałowi oraz działek powstałych w wyniku podziału. Ponadto powinny być podane również numery działek zajętych w całości pod budowę drogi krajowej, z czego będą wynikać prawa i obowiązki stron postępowania. Sąd stwierdził, więc, że Minister obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę rozstrzygniętą decyzją Wojewody [...]. Takiego rozstrzygnięcia Minister Budownictwa do obecnej chwili jeszcze nie dokonał, a dotyczy to również działek skarżącego . Skarżący podniósł również, że art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. jest niezgodny z art. 64 Konstytucji RP, gdyż uprawnia organy administracji publicznej do zajęcia nieruchomości bez zachowania procedury wywłaszczenia. Planowana obwodnica przebiegać będzie około 200 - 300 mb od centrum miasta przez gęstą zabudowę osiedla śródmieście, a od domu mieszkalnego skarżącego około 70m. Wibracje spowodowane przez przejeżdżające samochody o nośności 10,5 t/oś z dozwoloną szybkością ponad 110 km/h spowodują pękanie ścian i fundamentów budynku. Narusza to, więc przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska a także przepisy Unii Europejskiej w tym zakresie. Poza tym będzie stanowić zagrożenie utraty zdrowia i życia oraz paraliż ruchu lokalnego . Skarżący A. S., podniósł również, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, poza złożoną ofertą, nie przeprowadziła z nim żadnych skutecznych rozmów ani negocjacji ustalających cenę moich działek. Wycena przez rzeczoznawcę zatrudnionego przez inwestora nie była rzetelna i bezstronna gdyż nie były brane pod uwagę ceny lokalne. W związku z tym zdaniem skarżącego nie zachodzi uzasadniona konieczność wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu jego działek i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ wszystkie opóźnienia i przeszkody dotyczące realizacji tej inwestycji leżą po stronie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, do których nie ustosunkowano się w trakcie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należy uznać za uzasadnione . Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku wprowadziły szczególny tryb pozyskiwania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i autostrad nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Szczególny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku , wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych . Ustawa ta zamierzona jako regulacja czasowa, wskazuje, że celem jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny sposób skutków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Chodziło o uproszczenie postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Należy jednak zwrócić uwagę , iż każda norma wprowadzająca wyjątek od zasad ogólnych musi podlegać ścisłej wykładni. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 17 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy administracji obu instancji) przewidywał możliwość udzielenia przez właściwego wojewodę w drodze decyzji na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zezwolenia w uzasadnionych przypadkach na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Pojęcie uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w ustawie co wiąże się z pozostawieniem organowi administracji tzw. luzu decyzyjnego, to jest swobody wyboru rozstrzygnięcia. Taka swoboda nie może oznaczać dowolności, a dokonany wybór powinien być dostatecznie uzasadniony przesłankami zindywidualizowanym. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 roku OSA 5/01 ONSA 2002/2/50). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] przyjął, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadnione jest koniecznością wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi szybkie rozpoczęcie robót budowlanych przy realizacji obwodnicy miasta R. i wykorzystaniu środków finansowych na ten cel. Natomiast organ II Instancji wskazał (powtarzając za Generalną Dyrekcją dróg Krajowych i Autostrad uzasadnienie wniosku z dnia 5 października 2005 roku, że realizacja przedmiotowej decyzji spowoduje odciążenie z ruchu śródmieścia R., usprawnienie ruchu tranzytowego w ciągu drogi krajowej nr [...], a poprzez oddzielenie ruchu lokalnego od ruchu tranzytowego, poprawienia bezpieczeństwa użytkowników dróg. Obwodnica R. planowana jest do realizacji w aktualnym programie rządowym Strategii Rozwoju Infrastruktury i Transportu na lata 2005-2006. W trakcie prowadzonego postępowania organy obu instancji nie podjęły jednak żadnych prób zweryfikowania stanowiska wnioskodawcy przez zgromadzenie stosownego materiału dowodowego czym naruszono zasady określone w art. 7 i 77 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Należy w tym miejscu wskazać, że okolicznością powszechnie znaną jest to, że budowa czy modernizacja dróg poprawia bezpieczeństwo użytkowników dróg, natomiast potrzeba zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku musi być indywidualnie uzasadniona w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości. A takiego uzasadnionego przypadku w odniesieniu konkretnie do nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego A. S. w przedmiotowej sprawie zabrakło, czym naruszono również art. 107 §3 kpa. Dodatkowa należy jeszcze podkreślić, że budowa obwodnicy R. nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 stycznia 2005 roku w sprawie ustalenia Programu rzeczowo – finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. NR 8 poz. 57 ze zm.). Nie można natomiast uznać za zasadny zarzut skargi, że wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 roku sygn. akt IV SA/Wa 2260/05 uchylającego decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 roku miał wpływ na postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Ww. wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Minister Infrastruktury z dnia [...] września 2005 roku, który uchylił – w zakresie sentencji - decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].04.2005r. ustalającą lokalizację drogi krajowej polegającej na budowie obwodnicy miasta R. i nadał nowe brzmienie sentencji decyzji organu I instancji. Takie orzeczenie sądu oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. i pozostaje do rozpoznania odwołanie wniesione przez strony do organu naczelnego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku ustalająca lokalizację drogi krajowej na inwestycję. " Budowa obwodnicy miasta R.", której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Nie oznacza to – jak podnosi skarżący -, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 roku uchylił decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów trzeba zwrócić uwagę, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie podlegają ocenie zagadnienia związane z oceną wpływu inwestycji drogowej na środowisko naturalne oraz zagrożenia, gdyż te kwestie są badane podczas postępowania administracyjnego w przedmiocie lokalizacji drogi . Nie jest zasadny również zarzut art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stwierdzić należy, że ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego i ustawa zasadnicza dopuszcza wywłaszczenie, jeżeli jest dokonywane w celach publicznych i za słusznym odszkodowaniem. Instytucja zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości polega na ograniczeniu prawa do władania nieruchomością i nie można stwierdzić, że organ dopuścił się naruszenia konstytucyjnie prawa. Prawidłowo również organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że sposób prowadzenia negocjacji w celu nabycia nieruchomości należy do etapów postępowania wywłaszczeniowego, nie jest zaś przedmiotem niniejszego postępowania. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.