I OSK 1504/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniego B. S. reprezentowanego przez matkę T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 67/07 w sprawie ze skargi małoletniego B. S. reprezentowanego przez matkę T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 67/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę małoletniego B. S., reprezentowanego przez matkę T. S., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] zn. [...], w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Wójta Gminy S., decyzją z dnia [...] odmówił T. S. zmiany decyzji z dnia [...] zn. [...], w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 1czerwca 2005 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] przyznano T. S. świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem B. S., na okres od dnia 1 czerwca 2005 r. do 30 czerwca 2005 r., która to decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku T. S. z dnia 29 czerwca 2006 r. o ustalenie prawa do tego świadczenia oraz przy uwzględnieniu treści wyroku Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 18 maja 2005 r., załączonego do wniosku o świadczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. decyzją z dnia [...] zn. [...], utrzymało w mocy decyzję z dnia [...], a decyzja Kolegium nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. W ocenie organu żądanie zmiany prawomocnej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzję wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jej treść poddana została już kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które potwierdziło jej prawidłowość, wskazując dodatkowo, że brak jest możliwości przyznawania świadczeń wstecz, to jest za okres poprzedzający wejście w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która przedmiotowe świadczenia wprowadziła. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] skarżąca wniosła o jej uchylenie i zażądała przeprowadzenia dowodu z pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 30 sierpnia 2006 r. zawierającego interpretację prawną przepisu art. 24 ust.1, 3 i 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) oraz przyznanie świadczenia zgodnie z tą interpretacją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ administracji działając w trybie art. 155 k.p.a. nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, tymczasem zarzuty skarżącej były już przedmiotem oceny w prawomocnie zakończonym postępowaniu rozpoznawczym. Kolegium wyjaśniło, iż zmiana decyzji z dnia [...] w sposób postulowany przez stronę nie jest dopuszczalna, gdyż art. 24 ust 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza przyznanie świadczeń w oparciu o kontynuację poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności za okres poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych określająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r., niemożliwym byłaby zatem zmiana decyzji polegająca na przyznaniu świadczenia od dnia 1 lipca 2002 r. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej interpretacji pisma Rzecznika Praw Obywatelskich organ wyjaśnił, że specjalista Biura Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie z 30 sierpnia 2006 r. przytoczył jedynie treść art. 24 ust 1, 3 i 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie odnosząc się do prawa do świadczeń rodzinnych przysługującego T. S. Na powyższą decyzję SKO z dnia [...], skargę do sądu administracyjnego wniosła w imieniu małoletniego syna B. S. T. S., domagając się uchylenia decyzji w całości i przyznania świadczenia zgodnie z interpretacją prawną Rzecznika Praw Obywatelskich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w sprawie nie zachodzi któraś z określonych w tym artykule przesłanek, przemawiających za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie to nie może prowadzić natomiast do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji. W ocenie Sądu organy nie przekroczyły w sprawie niniejszej dozwolonych granic uznania administracyjnego. Organy orzekły bowiem zgodnie z obowiązującymi w chwili rozstrzygania przepisami prawa. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 24 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba otrzymująca zasiłek stały na podstawie przepisów o pomocy społecznej do dnia wejścia w życie ustawy w związku z pielęgnacją dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), nabywa prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17, do dnia 31 sierpnia 2005 r., jeżeli spełnia warunki określone w dotychczasowych przepisach. Natomiast w myśl art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Jeżeli zatem zainteresowanej osobie przyznano, pod rządami ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do określonego świadczenia zależnego od niepełnosprawności, a po jego wygaśnięciu uzyskała odpowiednie nowe orzeczenie o niepełnosprawności, to powinno zostać przyznane jej świadczenie rodzinne na zasadzie kontynuacji realizacji poprzedniego uprawnienia. Wskazane przepisy stanowią wyjątek od ogólnej reguły, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego i nie można ich interpretować rozszerzająco. Świadczenie pielęgnacyjne jest kontynuacją uprawnienia związanego z niepełnosprawnością występującego w postaci zasiłku stałego. Jeżeli zainteresowanej osobie przyznano prawo do określonego świadczenia pomocowego zależnego od niepełnosprawności i terminu jej istnienia, a po jego wygaśnięciu uzyskała nowe orzeczenie o niepełnosprawności (będące kontynuacją poprzedniego), to w sytuacji istnienia odpowiedniego świadczenia rodzinnego powinno zostać jej ono przyznane na zasadzie realizacji ciągłości określonego uprawnienia. Celem owej regulacji jest bowiem zachowanie ciągłości w pobieraniu określonych świadczeń zależnych od niepełnosprawności. Sąd uznał jednak, że w niniejszej sprawie występuje brak ciągłości co do przedmiotowego świadczenia. Jak wynika z akt sprawy w dniu 12 czerwca 2002 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. orzekł o niepełnosprawności B. S., uznając jednocześnie, iż nie ma konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W związku z powyższym Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. decyzją z dnia [...] odmówił przyznania T. S. pomocy w formie zasiłku stałego. Wydanie decyzji odmownej spowodowało sytuację braku ciągłości w uprawnieniu do zasiłku stałego (obecnie świadczenia pielęgnacyjnego) przysługującego T. S. na syna B. S. W związku z czym brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze kasacyjnej od tego wyroku zarzucono: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.23 ust. 1 pkt 4b lit. b/ oraz art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego T. S. za okres od dnia 1 lipca 2002 r. do dnia 1 czerwca 2005 r. przez pominięcie wyroku Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 18 maja 2005 r. ustalającego, iż małoletni B. S. wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a przez to uznania braku ciągłości w uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego (uprzednio zasiłku stałego). 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., przez wadliwą kontrolę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem i przyjęcie, że brak było ciągłości świadczenia co spowodowało odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 2 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; c) art.141 § 4 P.p.s.a, przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń faktycznych, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ustaliło bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, co spowodowało, że Sąd pominął okoliczność wydania przez Sąd Rejonowy w Słupsku orzeczenia o niepełnosprawności, które uprawniało skarżącą do domagania się zasiłku pielęgnacyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji na oddalenie skargi; d) art. 155 k.p.a. przez pominięcie, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony wyrażający się w tym, że istnieją okoliczności faktyczne interes ten uzasadniające jak i okoliczności o charakterze prawnym wskazujące na nieadekwatność rozstrzygnięcia w stosunku do obowiązującego prawa. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, a ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, iż Sąd pominął wyrok Sądu Rejonowego w Słupsku ustalający, iż małoletni B. S. wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Pominięcie przez Sąd wyroku Sądu Rejonowego w Słupsku i uznanie, że nastąpił brak ciągłości do przedmiotowego świadczenia na rzecz skarżącej, w wyżej wymienionej sytuacji jest nieuprawnione i niezgodne z art. 24 ust 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę okoliczności nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności mogące wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Przepisy prawa materialnego wskazane w pkt 1 skargi kasacyjnej nie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, bowiem nie miały i nie mogły mieć zastosowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Wniosek T. S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2002 r. do 1 czerwca 2005 r. w tym stanie prawnym nie mógł być uwzględniony. Wyrok Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 1 maja 2005 r. wbrew temu, co zarzuca się w skardze kasacyjnej, został uwzględniony, czego dowodem może być orzeczenie o niepełnosprawności Wojewódzkiego Zespołu do Spraw. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie P. z dnia [...], zmieniające w pkt 4 orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...], ale to nie spowodowało automatycznie warunków do przyznania zasiłku stałego lub świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną od lipca 2002 r. Brak ciągłości w uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego, jak wywodzi się w skardze kasacyjnej, nie był tu bezpośrednim i wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ani też przyczyną odmowy zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na błędnych założeniach przedstawionych powyżej, a wynikających z nieznajomości przepisów prawnych jakie miały, mają bądź powinny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że stan prawny w niniejszej sprawie jest skomplikowany, a wynika to z faktu, że w międzyczasie (pomiędzy rokiem 2002 a 2004) zmieniły się przepisy prawne i świadczenia, o które ubiega się T. S. W aktualnym stanie prawnym, obowiązującym od 1 maja 2004 r. już nie istnieją świadczenia te, które były w 2002r., a w ich miejsce wprowadzono inne, wynikające z innej ustawy. Dodatkowo sytuację skomplikował fakt, iż wyrok Sądu Rejonowego w Słupsku z dnia 18 maja 2005 r. spowodował z mocą wsteczną zmianę orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 12 czerwca 2002 r. jednak w dalszym ciągu pozostała w obrocie prawnym, ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] odmawiającą T. S. przyznania pomocy w formie zasiłku stałego. Te ostatnie dwie decyzje, niekorzystne dla T. S. uniemożliwiły też zastosowanie w tej sprawie przepisu przejściowego – art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r., bowiem w świetle tego przepisu ww. nie była osobą otrzymującą zasiłek stały na podstawie przepisów o pomocy społecznej. Aby zmienić ten niekorzystny stan, należało po zmianie brzmienia pkt 4 decyzji z dnia [...] decyzją Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie P. z dnia [...], ewentualnie rozważyć wznowienie postępowania (z urzędu lub na żądanie strony) na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. zakończonego ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], jednak tego nie zrobiono w wymaganym terminie. W przedstawionej powyżej sytuacji, odwoływanie się do art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy też zarzucanie naruszenia tego przepisu jest całkowicie nieuzasadnione, gdyż ten przepis nie dotyczy sytuacji jaka ma miejsce w tej sprawie. Powyższy przepis bowiem nie mógł automatycznie mieć wpływu na rozstrzygnięcie podjęte decyzją Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. Omawiany przepis mógł mieć zastosowanie przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego obejmującego okres po 30 czerwca 2005 r., jednak nie do okresów wcześniejszych, skoro to świadczenie (świadczenie pielęgnacyjne) można było przyznawać w określonych warunkach dopiero od wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, a wcześniej istniała możliwość przyznania zasiłku stałego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, którego przyznania T. S. odmówiono decyzją ostateczną. W świetle powyższych rozważań, zmiana decyzji z dnia [...] w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie, w jakim to wnioskowała T. S., w imieniu małoletniego syna B. była niemożliwa, gdyż oprócz innych warunków wymienionych w powyższym przepisie, wymagane jest, aby takiej zmianie decyzji lub jej uchyleniu, nie sprzeciwiały się przepisy szczególne. Tu natomiast, oprócz przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych aktualnie obowiązujących, aby zadość uczynić wnioskowi, należałoby sięgnąć do przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących przyznawania zasiłku stałego, które już nie obowiązują. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. (podobnie i art. 154 k.p.a.) ma ograniczone możliwości czasowe (wyrok NSA z 20 grudnia 1991 r., II SA 893/91, ONSA 1993, nr 2, poz. 33, wyrok NSA z 27 września 2002 r. III SA 330/01, OSP 2004, z. 9, poz. 111, wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r. I SA/Wa 328/07, niepubl.). Na podstawie art. 155 k.p.a. nie można zmienić decyzji, która została wydana w oparciu o przepisy aktualnie już nieobowiązujące i jeżeli ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów już nieobowiązujących. Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może też rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania z przyczyn powyżej omówionych są również nieuzasadnione, bowiem nie uwzględniają też zmiany przepisów prawnych, jaka miała wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego w urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).