II SA/Ol 349/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego I) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "[...]", II) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. D. kwotę 559,80 zł (pięćset pięćdziesiąt dziewięć 80/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III) orzeka że zaskarżona decyzją nie może być wykonana Decyzją "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118), nakazał W. D. rozbiórkę wykonanej bez wymaganego pozwolenia rozbudowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego w miejscowości A, gmina B, działka nr "[...]". W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż na wniosek B. K. dokonano w dniu 29 sierpnia 2006r. oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego, w wyniku czego stwierdzono, że wykonywana jest rozbudowa o wymiarach 3,20 x 6,10 m. z bloczków z betonu komórkowego, która jest zadaszona dachem dwuspadowym, pokrytym papą, nadto rozbudowa posiada piwnicę, parter i poddasze użytkowe. Wskazał również, iż na rozprawie administracyjnej w dniu 14 września 2006r. W. D. oświadczyła, że dokonała rozbudowy starej sieni, ponieważ była ona w krytycznym stanie i groziła zawaleniem. Ponadto W. D. oświadczyła, że w 2004r. ubiegała się o pozwolenie na rozbudowę, jednak nie posiada aktualnie prawomocnego pozwolenia, gdyż po zaskarżeniu go przez sąsiadkę zostało ono uchylone, a sprawa została skierowana do ponownego rozpoznania. Nadto PINB wskazał, iż miejscowość A nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z informacji uzyskanych od Starosty wynika, że W. D. nie posiada prawomocnej decyzji zezwalającej na rozbudowę budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce, bowiem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu utraciła swoją ważność w dniu 31 grudnia 2005r. W odwołaniu od tej decyzji W. D. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że w 2004r. otrzymała decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zezwalającą na rozbudowę swojej nieruchomości, którą to decyzję, po zaskarżeniu jej przez sąsiadkę B. K., uchylił Wojewoda, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Podniosła, że do tej pory organy administracji, mimo licznych interwencji, nie wydały stosownej decyzji w tym przedmiocie, co spowodowało, że wszystkie, niezbędne dokumenty potrzebne do jej wydania straciły swoją ważność. Nadto wskazała, że w lipcu 2006r. podjęła się, w świetle art. 29 ust. 2 pkt. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, prac remontowych sieni w związku z jej krytycznym stanem technicznym, grożącym jej zawaleniem, a w związku z tym z groźbą ciężkiego uszkodzenia ciała lub utraty życia przez domowników. Prace remontowe, jak dodała, podjęła po uprzedniej konsultacji w Wydziale Budownictwa i Architektury, gdzie otrzymała informacje, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa nie musi ubiegać się o pozwolenie na tego rodzaju prace remontowe. Nie uwzględniwszy tego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "[...]". Rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej WINB wskazał, iż w świetle przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odstąpienie od tej reguły będzie miało miejsce jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inwestor przed popełnieniem samowoli budowlanej, w sytuacji braku planu miejscowego, dysponuje ostateczną, w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego, decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, jak wskazał, że niespełnienie któregokolwiek z wymienionych warunków wyklucza możliwość legalizacji i nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Ponadto dodał, że w związku z tym, iż miejscowość A nie posiada aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a W. D. nie posiada prawomocnej decyzji pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu jest w pełni zasadne. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła W. D. żądając jej uchylenia, a także wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Podniosła, iż o wyznaczonej na dzień 12 września 2006r. rozprawie administracyjnej dowiedziała się w dniu 13 września 2006r., kiedy to otrzymała zawiadomienie o rozprawie. Kiedy w dniu 14 września 2006r. udała się do PINB, to organ "od ręki" przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której nie mogła zaznajomić się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Ponadto dodała, że przeprowadzona na jej nieruchomości przez pracowników PINB kontrola, była niczym innym jak samowolnym wtargnięciem na posesję, o której to kontroli organ nie powiadomił jej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła ponadto, że została wydana w oparciu o ustalenia źle przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, polegające na przyjęciu przez organ odwoławczy, że dokonała rozbudowy domu mieszkalnego, a nie remontu zawalającej się sieni, na okoliczność czego może przedstawić świadków, jak też stosowną dokumentację kartograficzną. Nadto przytoczyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji "[...]". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 – 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać prawidłowe ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie - stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w omawianej sprawie. Jak wynika z protokołu oględzin, w dniu 29 sierpnia 2006r. pracownicy PINB dokonali oględzin rozbudowy nieruchomości należącej do W. D., a znajdującej się w miejscowości A. W oględzinach brała również udział sąsiadka skarżącej B. K.. Jednakże w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego udział W. D. w przedmiotowych oględzinach. Wskazuje na to sporządzony protokół z oględzin, gdzie w rubryce "strony i ich pełnomocnicy" wymienia się jedynie B. K. jako uczestnika oględzin, nie ma również w protokole podpisu W. D. w rubryce "podpisy stron i osób obecnych", co potwierdzałoby jej udział w oględzinach nieruchomości. Powyższe okoliczności wskazują na fakt, iż nie zawiadamiając W. D. o terminie przeprowadzenia oględzin, co w konsekwencji pozbawiło ją możliwości uczestniczenia w oględzinach, organ nadzoru budowlanego naruszył przepisy postępowania administracyjnego gwarantujące stronie udział w czynnościach postępowania dowodowego. Bowiem w myśl art. 79 k.p.a. "Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ... z oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2 )". Przytoczony art. 79 k.p.a. stanowi gwarancję czynnego udziału strony w postępowaniu. Nakłada bowiem obowiązek zawiadomienia strony co najmniej na 7 dni przed terminem czynności. Zachowanie wymogu określonego tym artykułem, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dn. 13.02.1986r. sygn. II SA 2015/85, ONSA z 1986r. Nr 1, poz. 13). Wskazać również trzeba, iż o terminie planowanej na dzień 12 września 2006r. rozprawie administracyjnej skarżąca dowiedziała się w dniu następnym, tj. 13 września 2006r.. Kiedy w dniu 14 września 2006r. udała się do PINB, organ nadzoru ad hoc przeprowadził rozprawę administracyjną. Takie działanie organu administracji, co słusznie podnosi w skardze W. D., stanowi naruszenie art. 92 k.p.a. który stanowi, że: "Termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą". Ustanowiony w powyższym artykule termin siedmiu dni jest terminem minimalnym, jaki musi upłynąć od dnia doręczenia wezwania na rozprawę i ogłoszenia o rozprawie. Sformułowanie "przynajmniej", jakim posługuje się art. 92, przesądza, iż jest to termin minimalny. Takie ustanowienie terminu rozprawy ma na celu stworzenie stronie możliwości przygotowania obrony swojego interesu prawnego, a naruszenie tak określonego terminu prowadzi do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwia jej prowadzenie obrony (zob. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2005r, str. 436 i nast.). Powyższe rozważania, dotyczące wyznaczenia rozprawy administracyjnej w terminie przynajmniej siedmiu dni przed rozprawą, określają również obowiązek organu nadzoru budowlanego w takim zakresie, w jakim powinien on zawiadomić o terminie rozprawy uczestnika postępowania B. K. Nadto trzeba stwierdzić, iż w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organy administracji nie ustaliły w sposób jednoznaczny kiedy skarżąca dokonała remontu bądź dobudowy sieni. PINB w uzasadnieniu decyzji "[...]" podaje, że "W. D. dokonała odbudowy starej sieni", z kolei w uzasadnieniu decyzji "[...]" WINB podaje, że: "W. D. w latach 2004-2006r. dokonała rozbudowy przedmiotowego budynku o przybudówkę". Powyższe ustalenia organów nadzoru budowlanego pozostają w sprzeczności z oświadczeniem W. D., która na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007r. podała do protokołu: " ... sień w budynku mieszkalnym istniała przed remontem co wynika z map, a czego organ nie sprawdził w postępowaniu". Również z uzasadnienia postanowienia Prokuratury Rejonowej "[...]", umarzającego śledztwo przeciwko W. D. wynika, że: "W. D., gdy znacznie pogorszył się stan istniejącej sieni, przebudowała ją. W miejsce starej, znajdującej się w bardzo złym stanie technicznym sieni (zniszczone, wykręcone drzwi wejściowe, zawalający się strop) wzniosła murowaną, wyższą, z dwuspadowym dachem i wejściem od strony sadu". Powyżej wskazane rozbieżności, co do okoliczności dobudowy bądź remontu już istniejącej sieni, będą musiały zostać wyjaśnione w ponownym postępowaniu administracyjnym. Bowiem zważyć należy, iż to organy administracji (art. 7 k.p.a.) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada prawdy obiektywnej, o której mowa powyżej, była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, który niejednokrotnie stwierdzał, iż regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej różną od obowiązującej w sprawach cywilnych, jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie administracyjnym. Wiąże się to z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ nie jest stroną, lecz organem władczym (zob. wyrok NSA z dn. 26 sierpnia 1998r. sygn. akt I SA/Gd 1675/96, LEX nr 34761). Powyższy obowiązek organu konkretyzują również przepisy procedury administracyjnej, bowiem w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie (tak też w wyroku NSA z dn. 30 września 1999r. sygn. akt IV SA 1468/97, LEX nr 47791). Podobnie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyroku z dnia 17 października 2001r., sygn. akt I SA 1110/01, stwierdzając, iż przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić wszystkie dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wskazać ponadto należy, iż obowiązkiem organu administracji wydającego decyzję o nakazie rozbiórki jest jednoznaczne ustalenie, czy istnieje techniczna możliwość wykonania nakazu rozbiórki dobudowanej (odbudowanej) części budynku, bez ryzyka naruszenia konstrukcji istniejącego budynku oraz z zachowaniem innych wymagań bezpieczeństwa w toku wykonywania prac rozbiórkowych. Na powyższą okoliczność wskazała również skarżąca, która na rozprawie podała, że: "konieczność wykonania nakazu rozbiórki może spowodować naruszenie całej konstrukcji budynku, gdyż sień ta jest trwale związana z budynkiem i stanowi wsparcie dla konstrukcji budynku mieszkalnego". Zatem jeżeli budynek mieszkalny został połączony w sposób trwały z dobudowaną sienią, to wydanie nakazu rozbiórki powinno być poprzedzone sporządzeniem projektu rozbiórki, który podlegałby zatwierdzeniu w decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dn. 17.11.2004r., sygn. akt II SA/Gd 1666/01). Powyższy obowiązek wynika wprost z normy art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stąd też niedopełnienie powyższego obowiązku przez organy administracji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, przesądza o naruszeniu przez nie norm prawa materialnego, poprzez jego niezastosowanie. Reasumując, wskazane uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. stosownie do wyniku sprawy. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.