II SA/Kr 906/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Państwowej Szkoły Muzycznej I Stopnia w G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 czerwca 2006 r. Nr RR.IV.AC.7724-1-12-06 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej Państwowej Szkoły Muzycznej I Stopnia w G. kwotę 472 (czterysta siedemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta G. decyzją z dnia [...]kwietnia 2006 r. znak:[...] na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 3, art. 229 i art. 229a ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu wniosku K.G. i R.G. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki ew. w G., jednostka ew. Miasto G. oznaczone jako: dz. nr "1" o pow. 0,1658 ha, dz. nr "2" o pow. 0,0008 ha, dz. nr "3" o pow.0,0019 ha i dz. nr "4" o pow. 0,0002 ha: 1. odmówił zwrotu zabudowanej częścią budynku Państwowej Szkoły Muzycznej oraz częścią budynku Dworu Karwacjanów działki nr "1" o pow. 0,1658 ha oraz niezabudowanych działek nr "3" o pow.0,0019 ha i nr "4" o pow. 0,0002 ha, 2. orzekł o zwrocie niezabudowanej działki oznaczonej nr "2" o pow. 0,0008 ha, położonej w G. przy ul. W. na rzecz: K.G. w ½ części oraz R.G. w ½ części, 3. orzekł o zwrocie na rzecz Skarbu Państwa zrewaloryzowanego odszkodowania w kwocie 12,66 zł, a to od K.G. kwotę 6,33 zł, R.G. kwotę 6,33 zł. W uzasadnieniu swojej decyzji organ l instancji podał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...].08.1964 r. znak:[...], utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].02.1965 r. znak:[...] - przejęto na rzecz Skarbu Państwa między innymi pgr "5", "6", "7", "8", "9", "10" i "11" o powierzchni ogólnej 51 a 09 m2, stanowiące własność Z.G. w 2/8 częściach i K.G. oraz R.G. po 3/8 części. Wyżej wymienioną decyzją objęte były także grunty stanowiące własność J.M. o powierzchni 10a 70m2 oraz W. z D. B. o powierzchni 14a 22 m2. Cały wywłaszczony teren objęty był decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury o lokalizacji szczegółowej znak:[...] z [...].12.1963 r., pod budowę Domu Nauczyciela. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane ówczesnym właścicielom. W kompleksie w/w parceli znajdował się również obszar o powierzchni 8 a 55 m2, w skład którego wchodziła zabudowana Dworem Karwacjanów parcela budowlana "12", oraz parcela gruntowa pgr "13", znajdująca się w chwili wywłaszczenia w gestii Zarządu Powiatowego PTTK w G. Parcele gruntowe "5", "6", "7", "8" i "9" po II etapie ewidencji gruntów i zmianie oznaczenia na działki "14", "15" oraz "16" o pow. ogólnej 0,3239 ha, zostały zwrócone K.G. i R.G. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego Nr[...] z [...].01.1993r. W dniu 9.04.2003 r. K.G. i R.G. zwrócili się z wnioskiem o zwrot pozostałego gruntu położonego w G. przy ul. W., powstałego z pgr "10" i "11" stanowiącego następujące działki ewidencyjne: "1" o pow. 0,1658 ha, "2" o pow. 0,0008 ha, "3" o pow. 0,0019 ha, "4" o pow. 0,0002 ha, o pow. ogólnej 0,1687 ha. Działki te powstały z podziału działki "17" objętej księgą wieczystą Kw. Nr[...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w G. w Wydziale Ksiąg Wieczystych. Organ I instancji podkreślił, że sprawa zwrotu w/w wymienionej działek była już kilkakrotnie rozpatrywana przez uprawnione organy zarówno l jak i II instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny. Mianowicie decyzją Starosty G. z dnia [...].10.2000 r. odmówiono zwrotu parcel gruntowych odpowiadających działkom "17", "18", "19" i części działki "20". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...].12.2000r., która następnie wyrokiem NSA z 17.10.2001 r., sygn. akt II SA/Kr 251/01 została w części uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia. W pozostałej części, rozstrzygającej o żądaniu zwrotu działek nr "19" i "18", stwierdzono jej nieważność. W uzasadnieniu wyroku NSA zarzucił, że ustalenia Starosty G., co do oznaczenia żądanych do zwrotu działek były dowolne i nie odzwierciedlone dokumentami geodezyjnymi, a ponadto zarzucił ogólnikowe ustalenie, że część wywłaszczonego gruntu objętego wnioskiem o zwrot została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Sąd wskazał, że przy odtworzeniu celu wywłaszczenia pomocne mogą być dane i dokumenty, które w świetle przepisu art. 16 ustawy z 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości winny stanowić załączniki do wniosku wywłaszczeniowego. Mając powyższe na uwadze oraz realizując zalecenia zawarte w wyroku NSA z 17.10.2001 r., sygn. akt. II SA/Kr 251/01, w dniu 12.02.2003 r., organ l instancji zlecił "A" S.A. w G., wykonanie synchronizacji stanu katastralnego ze stanem ewidencji gruntów dla celów niniejszego postępowania. W oparciu o opracowaną dokumentację ustalono, że w wyniku synchronizacji pgr "10" i "11" nastąpił podział działki "17" na "1", "2", "3" i "4". Część pgr "10", "21" "5" o pow. 0,1666 ha weszła w skład działek ewidencyjnych nr "1" i "2", natomiast część pgr "10" i "11" o pow. 13 m2 weszła w skład działki nr "14", a część o pow. 48 m2 do działki nr "22", powstałej z podziału działki nr "16". Kolejna część pgr "23", "11" o pow. 18 m2, stanowi obecnie działkę ew. nr "18", a część o pow. 11 m2 weszła w skład działki ew. nr "19". Działki "14", "24" oraz "16" o pow. ogólnej 0,3239 ha, jak wyżej wskazano, zostały zwrócone K.G. i R.G. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego Nr[...] z [...].01.1993r. Tą samą decyzją została również rozstrzygnięta sprawa odmowy zwrotu działek "19" i "18". Powyższy stan opisany jest na mapach podziału, wykonanych w wyniku synchronizacji pgr "10" i "11". Z dalszej części dokumentacji geodezyjnej wynika, że w skład wydzielonej działki "2" weszła oprócz części przedmiotowej parceli "10" o pow. 6 m2, również część parceli "5" o pow. 2 m2 stanowiąca własność K.G., R.G. i zmarłej Z.G. Opracowana dokumentacja wykazała również, że działka "3" o pow. 19 m2 nie stanowiła nigdy własności K.G., R.G. jak również zmarłej Z.G., bowiem powstała z części pgr "25" i "26" objętych Kw.[...]. Parcele te nie były przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej, zatem domaganie się zwrotu działki "3" o pow. 19 m2 jest bezzasadne. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, natomiast art. 229 cyt. ustawy stanowi, iż roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z kolei art. 229a stanowi, że przepis art. 229 stosuje się jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Ze szczegółowej analizy zebranych w sprawie materiałów, a w szczególności akt wywłaszczeniowych i decyzji o lokalizacji wynika, że celem wywłaszczenia była budowa Domu Nauczyciela wkomponowana w architekturę, zieleni zorganizowanej -ozdobnej. Faktem jest, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem Dom Nauczyciela wybudowano na części płaskiej terenu, bezpośrednio przy ul. W. w konturze objętym decyzją o lokalizacji szczegółowej, określonym kolorem czerwonym w załączniku do zaświadczenia lokalizacyjnego Nr[...] z 31.12.1963 r. Płaska część wywłaszczonego terenu o pow. 0,4300 ha została wykorzystana w całości i jest niezbędna do funkcjonowania Domu Nauczyciela oraz Państwowej Szkoły Muzycznej, w których realizowane są zadania z zakresu oświaty i wychowania. Znajdująca się w granicach wywłaszczenia, na działkach o które ubiegają się wnioskodawcy, Państwowa Szkoła Muzyczna l Stopnia, stanowi wprawdzie inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednak w dniu wydania tej decyzji, cel ten może stanowić podstawę wywłaszczenia, gdyż zgodnie z art. 6 pkt. 6 cyt. ustawy, jest to cel publiczny. W świetle przedstawionych wyżej faktów brak jest podstaw do przyjęcia, iż występuje zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zwrócona na rzecz wnioskodawców działka "2" o pow. 0,0008 ha zlokalizowana jest poza ogrodzeniem Państwowej Szkoły Muzycznej i jako zbędna podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nieruchomości i spadkobierców zmarłej Z.G. Odszkodowanie należne Skarbowi Państwa z tytułu zwrotu działki "2" zostało ustalone zgodnie z zasadami określonymi w art. 140 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K.G. i R.G. reprezentowani przez adwokata J.B. Odwołujący się niekonsekwentnie zaskarżyli 1 pkt. decyzji Starosty G., dotyczący odmowy zwrotu działek nr "1", "3" i "4", a następnie wskazali, że cała decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. oraz wnieśli ojej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Nadto zarzucili, że organ l instancji błędnie potraktował budowę Domu Nauczyciela jako realizację celu wywłaszczenia, ponieważ obiekt ten posadowiony jest na innych działkach niż te, które stanowią przedmiot postępowania. Uznali też za niesłusznie utożsamienie budowy domu partii, nie objętej stosowną decyzją lokalizacyjną, za realizację celu wywłaszczenia. Wojewoda [...] decyzją z [...].06.2006 r., znak:[...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a, art. 136 w związku z art. 229a ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że organ l instancji prowadząc po raz kolejny postępowanie o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości za podstawę do odmowy zwrotu działki nr "1" zabudowanej częścią budynku Państwowej Szkoły Muzycznej i częścią budynku Dworu Karwacjanów oraz niezabudowanych działek nr "3" i "4" przyjął przepis art. 229a ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem - roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. W rozpatrywanej sprawie, wskazany w orzeczeniu o wywłaszczeniu cel wywłaszczenia - budowa Domu Nauczyciela, znajduje potwierdzenie w dokumentacji wywłaszczeniowej. W tej sytuacji organ II instancji stwierdził, że Starosta G. słusznie przyjął, iż cel ten został zrealizowany. Faktem jest jednak, że budynek ten jest usytuowany na działkach, które nie stanowiły własności wnioskodawców, nie mniej jednak wybudowany został na terenie objętym tym samym orzeczeniem o wywłaszczeniu nieruchomości z [...].08.1964r. i tą samą decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...].12.1963r. Zarzut, odwołujących się, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a nieruchomość wywłaszczona została wykorzystana na inny cel - nie odpowiada stanowi faktycznemu. Bezspornym w sprawie jest również fakt, że na wnioskowanym do zwrotu terenie nie stoi Dom Nauczyciela oraz, że na całym obszarze objętym orzeczeniem o wywłaszczeniu planowana była jedynie budowa Domu Nauczyciela. Jak wynika z akt sprawy, oprócz Domu Nauczyciela, na części wywłaszczonej nieruchomości - wnioskowanej do zwrotu -wybudowany został również Dom Partii, w którym obecnie mieści się Państwowa Szkoła Muzyczna. W aktach wywłaszczeniowych znajduje się pismo wyjaśniające Prezydium M.R.N. w G. z 31.08.1964 r. Nr[...], skierowane do Prezydium W.R.N. w R., w związku z odwołaniami od orzeczenia o wywłaszczeniu, w którym stwierdzono "stawiany zarzut, że teren - wywłaszczony jest za duży pod Dom Nauczyciela, jest naszym zdaniem nieistotny, bowiem obok tegoż domu został zlokalizowany budynek KP PZPR, którego budowa zostanie rozpoczęta w 1965 r. i obydwa te obiekty zostaną, wkomponowane w zieleń". Stan taki potwierdza kopia pisma Prezydium W.R.N. w R. z 31.08.1966r., skierowana do K.G., w którym stwierdzono fakt posiadania przez KW PZPR w R. decyzji lokalizacyjnej Nr[...] z 4.06.1964r., wydanej przez Prezydium P.R.N. w G. na budowę budynku administracyjnego Komitetu Powiatowego PZPR w G. oraz decyzji tegoż Prezydium z [...].02.1966 r. o przekazaniu Komitetowi nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako: "5", "6", "10", "11", "27" o pow. 0,2882 ha. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji, rozpatrując sprawę w oparciu o art. 229a powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami błędnie przyjął, iż zrealizowanym, innym celem niż określony w decyzji o wywłaszczeniu jest znajdująca się w granicach wywłaszczenia, na działkach, o które ubiegają się wnioskodawcy, Państwowa Szkoła Muzyczna l Stopnia bowiem jak wynika z dokumentów na wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości wybudowany został Dom Partii. Nadto wskazał, że organ I instancji, ustalając czy został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, błędnie przyjął za podstawę art. 6 pkt. 6 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy art.. 229a tej ustawy wskazuje jednoznacznie, iż ustalenia takie winny dotyczyć innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Przejęcie wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości nastąpiło orzeczeniem Prezydium WRN w R. o wywłaszczeniu nieruchomości Nr[...] z [...].08.1964r., utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...].02.1965 r. Nr[...], wydanym w oparciu o przepisy ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Tak więc w oparciu o przepisy tej ustawy organ pierwszej instancji winien był ocenić, czy zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości cel mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Organ l instancji nie dokonał takich ustaleń. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że zaszła konieczność uchylenia w całości decyzji organu l instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bowiem jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przy wzięciu pod uwagę okoliczności wskazanych w uzasadnieniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Państwowa Szkoła Muzyczna l Stopnia w G., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie: 1. art. 138 § 1i 2 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej odwołaniem decyzji organu l instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku podstaw do wydania takiej decyzji, 2. art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości podczas, gdy strona zaskarżyła decyzję organu l instancji tylko w części, 3. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji ponad żądanie wnioskodawców, które to naruszenie miały istotny wpływ na wynik sprawy. 4. art. 229a w zw. z art. 229 ustawy z 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu wskutek przyjęcia, iż na nieruchomości objętej wnioskiem nie został zrealizowany cel uzasadniający wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu. Strona skarżąca zarzuciła, że nie jest uprawnione przyjęcie, iż na wnioskowanym do zwrotu terenie został zrealizowany Dom Partii a nie Państwowa Szkoła Muzyczna, dodatkowo podnosząc, że w warunkach ustroju jaki panował w chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu budowa Domu Partii stanowiła "cel użyteczności publicznej". Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu prowadzenia postępowania odwoławczego ponad żądanie strony odwołującej się, organ II instancji wskazał, że na 2 stronie odwołania pełnomocnik K.G. i R.G. adw. J.B. sprecyzował zakres żądania jako wniosek o uchylenie zaskarżonej w odwołaniu decyzji w całości i przekazania jej do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swojej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będą przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że z treści odwołania wniesionego przez K.G. i R.G. od decyzji wydanej przez Starostę G. w dniu [...].04. 2006 r. znak:[...], którą organ l instancji: 1. odmówił zwrotu zabudowanej częścią budynku Państwowej Szkoły Muzycznej oraz częścią budynku Dworu Karwacjanów działki nr "1" o pow. 0,1658 ha oraz niezabudowanych działek nr "3" o pow. 0,0019 ha i nr "4" o pow. 0,0002 ha, 2. orzekł o zwrocie niezabudowanej działki nr "2" o pow. 0,0008 ha, położonej w G. przy ul. W. na rzecz: K.G. w ½ części oraz R.G. w ½ części, 3. orzekł o zwrocie na rzecz Skarbu Państwa zrewaloryzowanego odszkodowania w kwocie 12,66 zł, a to od K.G. kwotę 6,33 zł, R.G. kwotę 6,33 zł, nie wynika w sposób jednoznaczny jaki jest zakres przedmiotowego zaskarżenia. W początkowej części odwołania (s. 1) odwołujące się strony kwestionują tylko pkt. 1 w/w decyzji, dotyczący odmowy zwrotu odwołującym się zabudowanej działki nr "1" o pow. O, 1658 ha oraz niezabudowanych działek nr "3" o pow. 0.0019 ha i nr "4" o pow. 0.0002ha, natomiast w dalszej części (s. 2 odwołania) wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ odwoławczy powinien podjąć próbę wyjaśnienia nieścisłości co do tego czy w przedmiotowym odwołaniu została zaskarżona cała decyzja czy też tylko jej część tj. punkt 1, aby się nie narazić na zarzut prowadzenia postępowania odwoławczego - w odniesieniu do części niezaskarżonej w odwołaniu- z urzędu, co zawsze stanowiłoby poważne naruszenie zasad rzetelnego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. stanowiącym, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, i art. 128 k.p.a. stanowiącym, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, jak również stanowiskiem utrwalonym w piśmiennictwie i w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu (por. wyrok NSA z 25.05. 1984 r. sygn. akt USA 2048/83, ONSA 1984 nr 1 póz. 51). Oznacza, że od strony, a nie od organu, zależy czy decyzja organu l instancji lub jej część stanie się ostateczna czy też zostanie poddana weryfikacji w postępowaniu odwoławczym, w ustawowym terminie 14 dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Dodać trzeba, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie uczynił nic aby rozproszyć wątpliwości dotyczące zakresu zaskarżenia i rozpoznać sprawę, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, zgodnie z intencją i interesem stron, ale przyjął, mimo niejednoznacznej treści odwołania, że obejmuje ono całą decyzję organu l instancji. Błędne "oczytanie" intencji stron potwierdził obecny na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pełnomocnik K.G. i R.G. -adwokat J.B., wskazując, że przedmiotowe odwołanie dotyczyło tylko pkt. 1 zaskarżonej nim decyzji. Skarga jest również zasadna ze względu na zasadnicze uchybienie procesowe popełnione przez organ odwoławczy, który zgodnie z zasadą dwuinstacyjności jest obowiązany ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu l instancji. Organ ten nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu l instancji (wyrok NSA z 20. 01. 1998 r. ISA/Ka 1050/96, LEX 31879) Wynika to z treści art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W myśl art. 136 i art. 140 k.p.a. organ odwoławczy może prowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające, może dokonywać własnych ustaleń, lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję jak również orzec w oparciu o materiał zgromadzony przez organ l instancji (wyrok WSA z 9.02. 2005 r. sygn. akt VSA/Wa 2699/04, LEX 164953). W związku z powyższym podejmowanie przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., polegającej na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu jej do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, traktowane jest w piśmiennictwie jako wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a przy interpretacji art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzającej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, W-wa 2004 r. s. 600-601). W rozpoznawanej sprawie przedmiot sporu sprowadza się w istocie do oceny trzech podstawowych kwestii istotnych dla podjęcia decyzji dotyczącej zwrotu wnioskowanych działek K.G. i R.G. Po pierwsze organ musi stwierdzić czy wszystkie działki, wywłaszczone decyzją z [...].08.1964r. i wnioskowane w niniejszej sprawie do zwrotu K.G. i R.G., stanowiły ich własność bądź własność Z.G.. Po drugie, czy wywłaszczone nieruchomości stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz po trzecie, czy w odniesieniu do działki nr ew. "1", zabudowanej częścią budynku Państwowej Szkoły Muzycznej oraz częścią budynku Dworu Karwacjanów można przyjąć, że został na niej zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Ustalenia te są niezbędne ze względu na treść art. 136 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz art. 229a w związku z art. 229 cyt. ustawy stanowiący, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie wskazał, na błędne ustalenia organu l instancji, który przyjął, że na terenie wnioskowanej do zwrotu działki nr "1" wybudowana została Państwowa Szkoła Muzyczna ponieważ z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy niezbicie wynika, że tym terenie wybudowany został Dom Partii, a dopiero później budynek ten został przekazany Państwowej Szkole Muzycznej. Fakt budowy Domu Partii, a nie Szkoły Muzycznej potwierdzają m.in. pismo wyjaśniające Prezydium M.R.N. w G. z 31.08.1964 r. Nr[...], w którym stwierdzono, że "stawiany zarzut, że teren wywłaszczony jest za duży pod Dom Nauczyciela, jest naszym zdaniem nieistotny, bowiem obok tegoż domu został zlokalizowany budynek KP PZPR, którego budowa zostanie rozpoczęta w 1965 r." oraz kopia pisma Prezydium W.R.N. w R. z dnia 31.08.1966 r., w którym stwierdzono fakt posiadania przez KW PZPR w R. decyzji lokalizacyjnej Nr[...] z dnia [...].06.1964r., wydanej przez Prezydium P.R.N. w G. na budowę budynku administracyjnego Komitetu Powiatowego PZPR w G. oraz decyzji tegoż Prezydium z [...].02.1966 r. o przekazaniu Komitetowi nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako: "5", "6", "10", "11", "27" o pow. 0,2882 ha. W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie wskazał na niewłaściwą wykładnię art. 229 a cyt. ustawy dokonaną przez organ l instancji, który ustalając czy zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu mógł stanowić podstawę wywłaszczenia, błędnie wskazał na przepis art. 6 ust. 6 obowiązującej ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami podczas gdy ustalenia te powinny dotyczyć innego celu niż ustalony w decyzji wywłaszczeniowej, który w dniu wydania tej decyzji tj. w dniu [...].08.1964r. mógł stanowić cel wywłaszczenia. Ponieważ przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa została wydana w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, póz. 94) organ l instancji właśnie według tej ustawy powinien ocenić, czy budowa Domu Partii może być uznana za realizację innego celu mogącego stanowić podstawę wywłaszczenia. Nadto należy stwierdzić, że akta administracyjne sprawy zawierają dokumentację synchronizacji stanu katastralnego - wg którego dokonano wywłaszczenia - ze stanem ewidencji gruntów, wykonaną na zlecenie organu l instancji przez "A" w G. dla celów niniejszego postępowania, umożliwiającą precyzyjne określenie powierzchni działek ewidencyjnych, które zostały utworzone z w/w wymienionych parcel gruntowych, dla wyeliminowania dowolności co do oznaczenia żądanych do zwrotu działek. W oparciu o tę dokumentację ustalono m. in., że w wyniku synchronizacji parceli gruntowych "10" i "11" nastąpił podział działki "17" na "1", "2", "3" i "4". Część pgr "10", "21", "5" o pow. 0,1666 ha weszła w skład działek ewidencyjnych "1" i "2", natomiast część pgr i "11" o pow. 13 m2 weszła w skład działki "14", a część o pow. 48 m2 do działki "22", powstałej z podziału działki "16". Kolejna część pgr "23" "11" o pow. 18 m2, stanowi obecnie działkę ewidencyjną "18", a część o pow. 11 m2 weszła w skład działki ewidencyjnej "19". W tej sytuacji należy uznać, za zasadny zarzut skargi, że organ odwoławczy niesłusznie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, nie zachodziły więc przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i ustalenia czy niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zwrotu wnioskowanych działek stosownie do art. 136 ust. 3 , art. 229 a w zw. z art. 229 ustawy z 21.08.1997 o gospodarce gruntami. W szczególności organ odwoławczy powinien był rozstrzygnąć, czy budowa Domu Partii w części znajdującego się na dz. nr ew. "1" stanowiła inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który mógł stanowić podstawę wywłaszczenia w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Należy nadto mieć na uwadze, że art. 136 k.p.a. dopuszcza przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania uzupełniającego, zarówno na wniosek stron jak z urzędu. Niezależnie od tego należy zaznaczyć, że postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości z wniosku K.G. i R.G. toczy się od wielu lat i powinno być zakończone bez zbędnej zwłoki. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy p.p.s.a.