II OSK 1274/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 316/07 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia naruszenia funkcjonowania oczyszczalni ścieków oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 316/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2006 r., zn. [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia naruszenia funkcjonowania oczyszczalni ścieków. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2004 r., zn. [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń związanych z wprowadzaniem nadmiernie zanieczyszczonych ścieków do środowiska wodnego z oczyszczalni zakładowej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, wstrzymał K. T. właścicielce zakładu [...] w Ś. użytkowanie zakładowej oczyszczalni ścieków. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., zn. [...]. Na skutek skargi K. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Skarga kasacyjna Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 548/05. Następnie Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania K. T. od decyzji I instancji (decyzja z dnia [...] marca 2004 r.), uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 20 marca 2006 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu na podstawie art. 367 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 375 Prawa ochrony środowiska. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., zn. [...] - [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zobowiązał K. T., właścicielkę firmy [...] w Ś. do usunięcia naruszeń w funkcjonowaniu zakładowej oczyszczalni ścieków i uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w terminie do dnia 31 grudnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku przeprowadzonych w dniach 21 lutego 2006 r. oraz 28 kwietnia 2006 r. kontroli ustalono, iż wartości wskaźników zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach z zakładu przekraczają najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń określone w załączniku nr 3 - tabela II rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska z uwagi na liczne skargi sąsiadów oraz znaczne przekroczenia wartości dopuszczalnych wskaźników skrócił wnioskowany przez K. T. termin usunięcia naruszenia do dnia 31 grudnia 2006 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. T. podnosząc zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2004 r., zaś wyrokiem z dnia [...] lutego 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od powyższego wyroku. W obrocie prawnym funkcjonuje więc decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz odwołanie od tej decyzji. Nadal toczy się postępowanie w sprawie i niezrozumiałym jest ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie i wydanie nowej decyzji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., zn. [...] uchylił w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2006 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r. decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. ponownie rozpoznane zostało odwołanie K. T. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2004 r. W wyniku rozpoznania odwołania decyzja ta została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Niedopuszczalne było w tej sytuacji wszczynanie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska drugiego postępowania w tej samej sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. L.. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007 r. stwierdził, że decyzje organów obu instancji w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji (zakładowej oczyszczalni ścieków) zostały doręczone zarówno stronie zobowiązanej decyzją do usunięcia naruszeń w funkcjonowaniu instalacji, tj. K. T. właścicielce zakładu, jak i innym osobom: A. L. i D. K., choć z akt administracyjnych nie wynika, z jakich przyczyn organy zaczęły traktować wymienione osoby jako strony postępowania. Zdaniem Sądu I instancji w świetle art. 367 ust. 2 oraz art. 375 ustawy - Prawo ochrony środowiska, postępowanie prowadzone w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji, dotyczy jedynie praw i obowiązków podmiotu negatywnie oddziałującego na środowisko i zobowiązanego do podjęcia określonych działań. Z przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska wyraźnie wynika, że postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji, może zostać wszczęte jedynie z urzędu, ustawodawca nie przewidział natomiast aby z żądaniem wszczęcia takiego postępowania mogły wystąpić inne podmioty, które czują się poszkodowane prowadzoną działalnością. Analiza regulacji Prawa ochrony środowiska prowadzi do wniosku, że w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na stronę określonych obowiązków w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów w zakresie ochrony środowiska, stroną tego postępowania jest podmiot, którego prawa lub obowiązki mogą być określone w wyniku wydania decyzji przez konieczność podjęcia określonych działań. Natomiast osoby trzecie narażone na uciążliwe oddziaływanie podmiotu zobowiązanego, z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, nie mogą być stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle przepisów Prawa ochrony środowiska interes indywidualny podmiotów narażonych na określone uciążliwości, na skutek naruszenia wymagań ochrony środowiska, chroniony jest właściwymi roszczeniami, które mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że stroną posiadającą interes prawny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym była K. T., właścicielka zakładu [...], którego oddziaływanie na środowisko było przedmiotem wszczętego przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska postępowania. Natomiast A. L. nie był stroną powyższego postępowania. Statusu strony nie można bowiem nabyć z samego faktu traktowania danego podmiotu przez organy jako strony i doręczania mu wydawanych w sprawie rozstrzygnięć. Kryterium "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego osoby, która wnosi skargę. W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzję błędnie skierowano do A. L., tj. osoby nielegitymującej się interesem prawnym w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a zatem jego skargę należało oddalić, co wyłączyło możliwość badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. L. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 50 § 1 p.p.s.a. - poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż użyte w tymże przepisie sformułowanie, że do wniesienia skargi uprawniony jest "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi ściśle odnosi się do pojęcia "strony", które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż skarżący A. L. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2006 r. w następstwie którego to założenia Sąd I instancji odmówił rozpoznania zarzutów skargi; 2) art. 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez brak wszechstronnego zbadania przez Sąd kwestii istnienia interesu prawnego A. L. w postępowaniu przed organem administracyjnym oraz przed sądem administracyjnym, w następstwie którego to uchybienia Sąd oddalił wniesioną skargę przyjmując w sposób błędny, iż została wniesiona przez podmiot do tego nie uprawniony, skutkiem czego Sąd zaniechał również dokonania merytorycznej oceny zawartych w skardze zarzutów; 3) art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. - poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji w toku postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy następujących przepisów: a) art. 15 k.p.a. - poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji i ograniczenie postępowania odwoławczego wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie istniejących poważnych naruszeń w funkcjonowaniu Zakładu, b) art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. - poprzez oczywiście nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, iż w związku z faktem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 22 lutego 2006 r. wyroku oraz wydania w jego następstwie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu [...] czerwca 2006 r. decyzji zn. [...] aktualnie prowadzone przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska postępowanie jest postępowaniem bezprzedmiotowym i tym samym błędnym przyjęciu, iż zachodzi tożsamość w zakresie przedmiotu obu wskazanych postępowań, c) art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. - poprzez całkowite pominięcie w trakcie postępowania słusznego interesu A. L., a w szczególności tej okoliczności, iż zmuszony jest on do zamieszkiwania w sąsiedztwie zakładu funkcjonującego w sposób rażąco sprzeczny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa; 4) art. 134 ust. 1 w związku z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. - poprzez faktyczne zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem; 5) art. 151 ustawy p.p.s.a. - poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: 1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 367 ust. 2 oraz art. 375 Prawa ochrony środowiska poprzez: a) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji jest wyłącznie "podmiot negatywnie oddziałujący na środowisko i zobowiązany do podjęcia określonych działań", natomiast statusu strony w takim postępowaniu nie mają "osoby, które czują się poszkodowane prowadzoną działalnością przez tenże podmiot", b) czynienie rozważań w przedmiocie "interesu prawnego" w postępowaniu, którego przedmiotem jest "nakazanie usunięcia nieprawidłowości w funkcjonowaniu zakładu [..] z siedzibą w Ś." w oparciu o przepisy dotyczące postępowania w zupełnie innej sprawie, bo w sprawie "wstrzymania użytkowania zakładowej oczyszczalni ścieków Zakładu [..] z siedzibą w Ś.", c) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sam fakt posiadania przez dany podmiot środków prawnych w postaci roszczeń, które mogą być dochodzone przed sądem powszechnym wyłącza a limine posiadanie "interesu prawnego" przez tę osobę w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia. Z urzędu natomiast bierze jedynie pod rozwagę okoliczności nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem wskazane w niej przepisy postępowania i prawa materialnego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. Podstawową kwestią, wokół której skupiają się wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej jest to, czy A. L. miał legitymację strony w sprawie. Faktem jest, co Sąd I instancji trafnie zauważył, że w postępowaniu administracyjnym temu, czy A. L. ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., w ogóle organ wydający decyzję nie poświecił uwagi chociaż doręczył mu decyzję. Doręczenie decyzji określonemu podmiotowi, nie oznacza jeszcze, że podmiot ten ma przymiot strony w danej sprawie. Wymaga to podkreślenia szczególnie na gruncie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którymi, w niektórych przypadkach wymagany jest udział społeczeństwa w postępowaniu. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego samo przez się nie przesądza też o tym, że wnoszący skargę jest uprawnionym do jej wniesienia w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Podobnie jak sam fakt wniesienia "odwołania" od decyzji organu I instancji, nie przesądza jeszcze o tym, czy wnoszący "odwołanie" ma przymiot strony. Organ odwoławczy powinien to zbadać, gdyż pismo nazwane odwołaniem, wniesione przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., nie jest odwołaniem. I w takim przypadku organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organy administracji publicznej, podobnie jak i sądy administracyjne, zobowiązane są do badania na każdym etapie postępowania, czy podmioty biorące w nim udział mają przymiot strony, a szczególnie takim przypadku jak ten, kiedy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na podstawie art. 367 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 375 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który to przepis ogranicza możliwość wszczęcia postępowania jedynie do wszczęcia z urzędu. Nie jest to jedyny przypadek, w którym ustawodawca określa, kto i w jakim trybie jest uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawach regulowanych ustawą - Prawo ochrony środowiska (art. 46 lit. a/ ust. 1, 2, 5, 6, art. 95 ust. 3, art. 115 lit. a/, art. 136 lit. c/ ust. 3 pkt 2, art. 154 ust. 3, art. 150 ust. 4, art. 178 ust. 4, art. 185). Powyższe ograniczenia wynikają z tego, że zgodnie z art. 10 Prawa ochrony środowiska, prawo do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska ma każdy, ale tylko w przypadkach określonych w ustawie. Należy też wskazać na przepisy art. 31, 33 i 36 ww. ustawy. Powyższe wskazuje na to, że w ustawie - Prawo ochrony środowiska, ustawodawca nieco odmiennie uregulował kwestie strony i wszczęcia postępowania administracyjnego, niż wynikałoby to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wskazanie kto w jakiej sprawie jest stroną i z czyjej inicjatywy wszczyna się postępowanie. Przepis art. 10 zamieszczony w Dziale II ustawy stanowi jedną z zasad ogólnych Prawa ochrony środowiska, która ma zastosowanie do całej ustawy. Z tego, że w pewnych sprawach postępowanie wszczyna się z urzędu (art. 375 ustawy - Prawo ochrony środowiska), nie wynika jeszcze wprost, że stroną może być tylko adresat decyzji (podmiot korzystający ze środowiska). Jednak aby mieć prawo do uczestniczenia w takim postępowaniu, być stroną tego postępowania, należy wykazać swój własny, indywidualny interes prawny, wynikający z przepisów prawa materialnego przy jednoczesnym zachowaniu zasady wynikającej z art. 10 omawianej ustawy, czego A. L. nie wykazał. Mając na uwadze przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, w świetle powyższych rozważań, należy przyznać, że bardzo trudno byłoby wykazać taki interes, który by mieścił się w ramach odpowiedzialności administracyjnej (dział III), a nie w ramach odpowiedzialności cywilnej (dział I), na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Podobne rozwiązanie ograniczające krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wprowadził ustawodawca w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Zgodnie z powyższym przepisem stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zasadzie wyklucza uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który również jest zobligowany do badania, czy taki interes ma wnoszący skargę (art. 50 § 1 p.p.s.a.) Nie ma więc żadnego uzasadnienia na gruncie obowiązujących przepisów zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem autor skargi kasacyjnej nie wykazał w niej, jaki to interes prawny, przy braku interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawniał A. L. do wniesienia skargi. Wykazanie interesu prawnego strony bądź jego brak na etapie postępowania administracyjnego, należy do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie i nie może w tym ich zastępować sąd administracyjny, korzystając z możliwości jakie daje przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo i zgodnie z prawem ustalił, że w tym przypadku skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi, co obligowało Sąd do oddalenia skargi bez merytorycznego jej rozpoznania. Tym samym, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw, podobnie jak i pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które mogły by odnieść oczekiwany skutek jedynie w sytuacji, gdyby zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu I instancji było wadliwe. Tak jednak nie jest, gdyż Sąd I instancji prawidłowo ocenił brak przymiotu strony skarżącego w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.