II SO/Gd 18/06

Dnia 10 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku T. R. w sprawie wymierzenia Wójtowi Gminy grzywny z tytułu niewykonania obowiązku przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy T. R. w przedmiocie bezczynności w ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia umorzyć postępowanie T. R. w piśmie z dnia 5 grudnia 2006 r. nazwanym "skargą z jednoczesnym odwołaniem (...)" skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (tak przyjęto pismo adresowane na Prezesa Sądu) zawarł wniosek o ponowne wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy z powodu nie nadesłania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy w sprawie bezczynności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie II SO/Gd 15/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny z tej przyczyny wymierzył już Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości 12.500 zł. Pismo skarżącego z dnia 5 grudnia 2006 r. Sąd potraktował jako wniosek o wymierzenie (ponowne) Wójtowi Gminy, natomiast odwołanie od wskazanych w piśmie decyzji rozpatrywane winno być przez organ administracyjny do którego zostało skierowane. W dacie wpływu wniosku czyli 13 grudnia 2006 r. (data stempla pocztowego - 11.12.2006) nie było jeszcze w sądzie skargi T. R. ani akt sprawy dotyczących bezczynności Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy wpłynęła 4 stycznia 2007 r. (data stempla pocztowego 2.01.2007). Nadto podkreślenia wymaga, że skarżący otrzymał już przed tą datą decyzje z dnia 28 listopada 2006 r., o numerach [...] i [...], które stanowiły podstawę umorzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sprawy z jego skargi na bezczynność Wójta Gminy (postanowienie z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt II SAB 2/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wykładnia przepisu art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) nie jest jednolita w orzecznictwie sądów administracyjnych. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. (sygn. akt II OSK 1024/06) Sąd przedstawił tezę, że: "Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 powołanej ustawy w terminie przewidzianym w tym przepisie." (ONSA i WSA nr 6/2006, poz. 156). Podobne stanowisko znajdujemy w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r., w którym sąd ten stwierdził m. in.: " Wniosek skarżącego, o jakim mowa w art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należy merytorycznie rozpatrzyć, niezależnie od momentu wykonania przez organ ciążącego na nim z mocy art. 54 § 2 tej ustawy obowiązku. Wymierzenie organowi grzywny nie ma jedynie na celu dyscyplinowanie organu, ale stanowić ma również sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Sformułowania zawarte w treści art. 55 § 1 prowadzą do wniosku, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką do wydania orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 w terminie przewidzianym w tym przepisie." (Lex 202885) Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela wyrażonego w powołanych orzeczeniach stanowiska. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. nie można postrzegać jako represyjny a jedynie wyłącznie dyscyplinujący. Jego celem jest spowodowanie by organ przekazał sprawę (skargę, odpowiedź na skargę oraz akta) sądowi celem rozstrzygnięcia. Wynika to przede wszystkim z treści przepisu, który wskazuje na to, że chodzi w nim o umożliwienie sądowi rozpoznania sprawy. W szczególności należy zwrócić uwagę na treść § 2 art. 55 ("Jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości"). Celem jest więc nie represja ale dyscyplina. Dla realizacji tego celu pozwala się sądowi nawet rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, a więc bez stanowiska organu i akt, o ile oczywiście jest to możliwe. Domaganie się przez stronę wymierzenia grzywny organowi, który nie przekazuje skargi sądowi mimo upływu terminu z art. 54 § 2 P.p.s.a. jest rozpatrywane w postępowaniu incydentalnym a nie głównym. Jest to więc wniosek a nie skarga jak to ma miejsce przy orzekaniu na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. Wniosek ten natomiast dotyczy wyłącznie tego by sprawa główna mogła być przez sąd rozpatrzona w krótkim w terminie. Na taką wykładnię wskazuje także treść art. 154 § 3 P.p.s.a. ("Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi"), skoro ustawodawca jedynie w tym artykule wprowadza zakaz umarzania postępowania w sytuacji, gdy wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy następuje po wniesieniu skargi, to należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca takie same ograniczenie wprowadziłby również w analogicznym przepisie art. 55 P.p.s.a. Skoro tego nie uczynił, to znaczy, że nie chciał by art. 55 § 1 P.p.s.a. traktować tak samo jak art. 154 § 1 a zatem nie chciał, by przepis ten rozumiany był jako sankcja (represja) za niewykonanie obowiązku z art. 54 § 2 ale jedynym jego celem ma być dyscyplinowanie organu administracji do przekazania wniesionej za jego pośrednictwem skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy. Co do zasady należy przyjąć, że skoro akta już są w sądzie, to bezprzedmiotowa staje się sprawa wymierzenia grzywny za ich niedostarczenie. Spotyka się wszak w praktyce, że nawet przy rozpoznawaniu sprawy głównej skarżący domaga się ukarania grzywna tylko z tego względu, że nie został dochowany termin jaki przewiduje art. 54 § 2. Za przyjętym rozumowaniem przemawia także to, że w art. 55 zawarte jest odwołanie - w zakresie jedynie wysokości kary ale jednak - do art. 154 P.p.s.a. Inny jest także "ciężar gatunkowy" art. 154 a inny art. 54 P.p.s.a. W tym pierwszym przypadku chodzi o niewykonanie orzeczenia sądu, co niesie za sobą sankcję w postaci wymierzenia grzywny jedynie za sam ten fakt. Wynika stąd wniosek, że wykładnia nakazuje przyjąć, iż: 1. Przepis art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma wyłącznie zdyscyplinować organ administracji przez wymuszenie, w drodze nałożenia - na wniosek skarżącego - grzywny, wykonania obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a.; 2. W sytuacji gdy wykonanie tego obowiązku następuje po złożeniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny ale przed wydaniem postanowienia o ukaraniu, sprawa staje się bezprzedmiotowa a sąd postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny umarza. Wykonanie przez organ administracji obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a. nawet po terminie pozwala bowiem na prowadzenie postępowanie bez konieczności uciekania się do ewentualnego zastosowania w sprawie § 3 art. 54 co potwierdza zastosowaną wykładnię, iż wymierzenie grzywny w takiej sytuacji nie znajduje racjonalnych podstaw a postępowanie w tym zakresie staje się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, w której wniosek o wymierzenie grzywny wpływa do sądu gdy skarga, jak i akta sprawy nie zostały jeszcze przekazane. Jednakże w dacie rozstrzygania wniosku nie tylko, że akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę już znajdują się w sądzie ale nadto wydane już zostało postanowienie umarzające postępowanie ze skargi T. R. na bezczynność, czyli zostało już przed sądem pierwszej instancji stwierdzone, że sprawa z tej skargi także jest bezprzedmiotowa. Stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 5 lipca 2006 r. przyjmując trafnie, że postanowienie wydane w przedmiocie nałożenia kary grzywny z art. 55 P.p.s.a. kończy postępowanie błędnie przyjmuje, że w takiej sytuacji przysługuje skarga kasacyjna a nie zażalenie. Nie zostało w tej sytuacji wyjaśnione jakie znaczenie ma przepis art. 194 § 1 pkt 10 P.p.s.a. Z kolei za nietrafne należy uznać stanowisko wyrażone w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 343/ 05 (LEX nr 199545), który stwierdza: "(...)Niewątpliwie postanowienie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 przywołanej ustawy nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 tej ustawy, od którego przysługuje skarga kasacyjna." Należy wziąć pod uwagę, że przepis art. 173 § 1 P.p.s.a. stanowi: "Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Przepisem szczególnym, bo odnoszącym się do wszystkich wymierzanych przez sąd wojewódzki kar grzywny, jest właśnie art. 194 § 1 pkt 10 P.p.s.a., który przewiduje zażalenie a nie skargę kasacyjną. Zasadnie natomiast podnosi się w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że nie jest obojętne dla strony czy środkiem odwoławczym jest skarga kasacyjna czy zażalenie. W wykładni należy opowiedzieć się za takim rozumowaniem, które pozwala na przyjęcie, że naczelną zasadą jest umożliwienie stronie prawa do sądu w tym także prawa do kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd drugiej instancji. W tym zaś zakresie skarga kasacyjna wymagając szczególnego trybu (przymus adwokacji) nie gwarantuje tego prawa stronie w takim stopniu jak zażalenie. Z tej więc przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.