II SA/Bd 35/07

Dnia 10 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) asesor WSA Anna Klotz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 27 marca 2007 roku sprawy ze skargi Rady Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zamiaru likwidacji Młodzieżowego Domu Kultury Nr [...] w [...] oddala skargę. Wojewoda (...) rozstrzygnięciem nadzorczym Nr (...) z (...) na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr (...) Rady Miasta B. z dnia (...) w sprawie zamiaru likwidacji Młodzieżowego Domu Kultury nr (...) w B., przy ul. (...). Wojewoda (...) uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, iż dnia (...) Rada Miasta B. podjęła uchwalę nr (...) w sprawie zamiaru likwidacji Młodzieżowego Domu Kultury nr (...) w B., przy ul. (...) powołując się na art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz przepis art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Zgodnie z zapisem § 1 przedmiotowej uchwały, Rada Miejska w B. postanowiła, że z dniem 30 czerwca 2007 r. zamierza się zlikwidować Młodzieżowy Dom Kultury nr (...) w B. przy ul. (...). W dniu 3 października 2006 r. do organu nadzoru wpłynęło pismo S. W. , Przewodniczącego Komisji Międzyzakładowej Wolnego Związku Zawodowego (...), z którego wynika, że organ prowadzący likwidowanej placówki zwrócił się z prośbą o wyrażenie przez związek zawodowy opinii w sprawie zamierzonej likwidacji MDK nr (...) dzień po podjęciu przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru podkreślił także, że w świetle przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.) projekt uchwały Rady Miasta w sprawie zamiaru likwidacji Młodzieżowego Domu Kultury nr (...) w B. winien być przedłożony odpowiednim władzom statutowym związku zawodowego przed jego przyjęciem przez Radę Miasta B., gdyż takie rozwiązanie umożliwia, bowiem skorzystanie przez związki zawodowe z prawa do wyrażania swego stanowiska przed rozstrzyganiem przez określone organy spraw istotnych z punktu widzenia społeczno-gospodarczego (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 1991 r., SA/Kr 1512/91, Wokanda 1992/5/21). W skardze wniesionej do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru, zarzucając jednocześnie naruszenie następujących przepisów prawa: ← art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 5 ust. 5a w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty przez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie nadzorcze w odniesieniu do uchwały podejmowanej przez Radę Miasta Bydgoszczy jako organu samorządu powiatowego może zostać podjęte przez Wojewodę na podstawie ustawy o samorządzie gminnym; ← art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, polegające na błędnym uznaniu, że projekt uchwały Rady Miasta o zamiarze likwidacji jednostki organizacyjnej powiatu winien być przedłożony odpowiednim władzom statutowym związku zawodowego przed jego przyjęciem przez Radę Miasta Bydgoszczy; ← art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta B. jest sprzeczna z prawem. Skarżąca podkreśliła, że do projektu przedmiotowej uchwały nie ma zastosowania art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Przytoczony przepis stanowi, iż "organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, [tj. założenia i projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych], do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni". Natomiast uchwała o zamiarze likwidacji oświatowej jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego nie jest objęta zakresem zadań związków zawodowych. Powyższy akt prawny jest jedynie pierwszą czynnością organu prowadzącego jednostkę oświatową w celu wypełnienia obowiązków określonych w art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżącej skoro projekt uchwały w sprawie likwidacji samorządowej jednostki organizacyjnej nie podlega obowiązkowi opiniowania przez wiązki zawodowe, to także ów obowiązek nie może dotyczyć projektu uchwały intencyjnej w sprawie podjęcia w przyszłości indywidualnego aktu organizacyjnego o likwidacji samorządowej jednostki oświatowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) nie podzielił stanowiska przedstawionego przez Radę Miasta B. i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 5 ust. 5a w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, przez przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze w odniesieniu do uchwały podejmowanej przez Radę Miasta B. jako organu samorządu powiatowego może zostać podjęte przez Wojewodę na podstawie ustawy o samorządzie gminnym wyjaśnił, iż przepis art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, w zakresie zasad sprawowania nadzoru nad organami miasta na prawach powiatu odsyła wprost do ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto zarówno ustawa o samorządzie gminnym, jak i o samorządzie powiatowym zawierają podstawę do orzekania przez Wojewodę o nieważności uchwał organów jednostek samorządowych. W ocenie organu nadzoru brak powołania w rozstrzygnięciu nadzorczym dodatkowo przepisu o samorządzie powiatowym nie stanowi naruszenia prawa. Ponadto organ nadzoru nie zgodził się także ze stwierdzeniem skarżącej, że uchwała o zamiarze likwidacji oświatowej jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego nie jest objęta zakresem zadań związków zawodowych wskazując, iż zgodnie z art. 1 ust. 1, art. 4 i 6 ustawy o związkach zawodowych, związek zawodowy jest dobrowolna i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związki zawodowe reprezentują pracowników, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych. W związku, z czym zdaniem organu nadzoru, treść uchwały Rady Miasta B. odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych – reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy – pracowników jednostki objętej zamiarem likwidacji. Pismem z 28 lutego 2007 r. pełnomocnik skarżącej ustosunkował się w odpowiedzi na skargę podnosząc, iż stanowisko zajęte przez Wojewodę prowadzi do absurdalnego wniosku, iż wolą ustawodawcy jest, aby o zamiarze likwidacji placówki oświatowej najpierw dowiadywały się związki zawodowe (otrzymujące projekt uchwały na 30 dni przez terminem jej podjęcia), następnie radni (którym należy przedstawić projekt uchwały na 7 dni przed datą sesji rady gminy), dopiero później Kurator Oświaty, a na końcu rodzice dzieci uczących się w szkole. Zdaniem skarżącego takie stanowisko Wojewody opiera się na zbyt formalistycznym podejściu do treści art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych aktów lub czynności administracyjnych, a więc dokonuje analizy, czy w zaskarżonych orzeczeniach nie doszło do naruszenia prawa. Oznacza to, że sąd nie ma możliwości orzeczenia, co do meritum sprawy, lecz może uchylić zaskarżony akt lub orzeczenie, celem ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Jak wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową sprawę należało jednak stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". W tej konkretnej sprawie uchwała Rady Miasta B. z dnia (...) w sprawie zamiaru likwidacji Młodzieżowego Domu Kultury nr (...) w B. wpłynęła do organu nadzoru dnia 28 września 2006 r., zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało natomiast nadane w Urzędzie Pocztowym w dniu 27 października 2007 r. Termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego został zatem zachowany. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, iż "Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisów prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (wyrok NSA z 28 października 2003 r., sygn. II SA/WA 1500/03 Dz. Urz. Op. 2004 r. Nr 23, poz. 648; podobnie NSA w wyroku z 24 września 2002 r., sygn. II SA/WA 3142/01 OWSS, Nr 2, poz. 73). W rozpatrywanym przypadku organ nadzoru wskazał, iż w jego przekonaniu doszło do naruszenia postanowień art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych określającego, iż "Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przestawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni ..." W rozpatrywanym przypadku Rada Miasta B. doręczyła Wolnemu Związkowi Zawodowemu (...) uchwałę o zamiarze likwidacji placówki oświatowo – kulturalnej, a nie jej projekt. W związku z tym dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji niezbędne staje się ustalenie czy uchwała o zamiarze likwidacji placówki oświatowo – kulturalnej powinna być zakwalifikowana do grupy aktów prawnych czy też nie. Ustawodawca na gruncie obowiązujących przepisów nie określa bezpośrednio co należy rozumieć przez przepisy prawa. W art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określono jednak, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, które w myśl ust. 2 tego przepisu mogą odnosić się do wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Skarżący powołując się na poglądy zaprezentowane w orzecznictwie próbuje wykazać, iż uchwała o zamiarze likwidacji domu kultury jest aktem administracyjnym podjętym w indywidualnej sprawie administracyjnej i nie może być kwalifikowana jako przepis prawa miejscowego. Nie kwestionując co do zasady faktu, iż uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym (tak NSA w wyroku z 7 grudnia 2005 r., sygn. OSK 332/05, OWSS 2006, Nr 2, poz. 44), należy zauważyć, iż charakter działalności prowadzonej przez zakłady budżetowe może być mocno zróżnicowany i krąg osób zainteresowanych ich funkcjonowaniem w zależności od sytuacji może być różny. Dlatego też o tym czy uchwała o zamiarze likwidacji zakładu budżetowego powinna być zakwalifikowana do grupy przepisów powinien decydować zakres podmiotów zainteresowanych jego funkcjonowaniem. Jeżeli jest to krąg bliżej nie określony to taka uchwała posiadać będzie status przepisu prawa miejscowego. Natomiast jeżeli krąg podmiotów zainteresowanych likwidacją konkretnej jednostki organizacyjnej nie będzie wykraczał poza ramy struktur organizacyjnych danej gminy to akt o zamiarze jego likwidacji będzie mógł być zakwalifikowany do grupy aktów organizacyjnych nie posiadających waloru przepisów prawa. Za takim podziałem przemawia również, pogląd reprezentowany przez NSA, który w jednym ze swych orzeczeń stwierdził wyraźnie, iż "Akty prawa dotyczące tworzenia, przekształcania i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego są aktami normatywnymi i będą podlegały ogłoszeniu jako akty prawa miejscowego (wyrok NSA z 28 lipca 2005 r. sygn. OSK 1832/04, LEX nr 190729). Dlatego też biorąc pod uwagę fakt, że dom kultury jest placówką kulturalno – oświatową o szerokim kręgu odbiorców należy przyjąć, iż zamiar jego likwidacji musi być zakwalifikowany, jako zmiana ów przepis prawa miejscowego, a jako taki powinien być dokonany we współpracy ze związkami zawodowymi. W związku z tym, iż w rozpatrywanej sprawie nie miało to miejsca należy przyjąć, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było uzasadnione, a skoro tak to skarga na podstawie art. 151 ustawy Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.