II GSK 197/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Katarzyna Janicka po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1813/06 w sprawie ze skargi E. K. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1813/06, stwierdził nieważność postanowienia Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. E. K. zwrócił się do P. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z prośbą o "rozszerzenie" posiadanych uprawnień budowlanych przez "dopisanie" w decyzji Wojewody E. z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...], stwierdzającej uprawnienia zawodowe, w poz. 2 wyrazów "i konstrukcyjnych". P. Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., L.dz. [...], na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśniła, że nadane E. K. decyzją Wojewody E. z dnia [...] kwietnia 1976 r. uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej − kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i architektonicznej nie uprawniają do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa rozpoznając zażalenie E.K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.), uchyliła zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że P. Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa błędnie zinterpretowała treść żądania strony, które w istocie było wnioskiem o nabycie uprawnień w nowej specjalności. Z uwagi na to, że wniosek E.K. nie dotyczył wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych, nie mógł mieć zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. Organ I instancji związany żądaniem strony, powinien rozpatrzeć wniosek o rozszerzenie uprawnień budowlanych zgodnie z procedurą określoną w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817). W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ II instancji wydał w postępowaniu zażaleniowym rozstrzygnięcie, które nie jest przewidziane w art. 138 k.p.a., czym rażąco naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalenie, iż w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 156 k.p.a. obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji podniósł, że zaskarżonym postanowieniem Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa ograniczyła się jedynie do uchylenia rozstrzygnięcia P. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Tymczasem organ odwoławczy zobowiązany był do wydania aktu przewidzianego przepisami prawa, czyli − w zależności od ustaleń poczynionych w postępowaniu zażaleniowym − orzeczenia co do istoty sprawy, czyli rozstrzygnięcia w zakresie wniosku skarżącego, umorzenia postępowania pierwszej instancji, umorzenia postępowania zażaleniowego lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Sądu, stwierdzenie organu, że wniosek skarżącego nie dotyczy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Wojewody E. z dnia [...] kwietnia 1976 r., lecz uzyskania nowych uprawnień budowlanych, obligowało organ odwoławczy nie tylko do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia P. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, lecz także umorzenia postępowania przed organem I instancji. Zdaniem Sądu, organ II instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania, ponieważ bezprzedmiotowość w sprawie odnosiła się do rozstrzyganej w II instancji sprawy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji stosownie do art. 113 § 2 k.p.a., a nie uzyskania nowych uprawnień budowlanych. Ustalenie przez organ odwoławczy, że wniosek E.K. dotyczył zupełnie innej kwestii, niż rozstrzygnięta w postępowaniu zażaleniowym, czyni postępowanie w zakresie wyjaśnienia wątpliwości bezprzedmiotowym. Sąd uznał, że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, stwierdzając, iż wniosek E.K. nie został prawidłowo rozpoznany przez organ I instancji ze względu na jego nieprecyzyjność i trudny do ustalenia zakres, mogła uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez P. Okręgową Izbę Inżynierów Budownictwa, w tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu jednoznacznego ustalenia przedmiotu żądania skarżącego. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności postanowienia Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego E.K. do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, mimo iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 3) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ustalił, jak należy rozumieć zwrot "rażące naruszenie prawa" w ujęciu abstrakcyjnym, tj. w oderwaniu od konkretnej sprawy i w odniesieniu do rozpoznawanej skargi. Zdaniem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, Sąd I instancji powinien wskazać jak należy rozumieć i stosować art. 138 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym. Właściwa wykładnia i zastosowanie tego przepisu nie może pomijać art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Uwaga ta ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy Sąd podnosi zarzut rażącego naruszenia prawa. Strona wnosząca skargę kasacyjną, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyraziła pogląd, że postępowanie o wyjaśnienie treści decyzji nie jest odrębnym postępowaniem i z tego powodu organ słusznie ograniczył się do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem organu nie doszło do naruszenia art. 138 k.p.a., gdyż został on zastosowany prawidłowo, zgodnie z zasadą określoną w art. 144 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przyjętego za podstawę prawną zaskarżonego wyroku, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie WSA uznał, że zaistniała podstawa stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy rażąco naruszył prawo, wydając w postępowaniu zażaleniowym postanowienie o treści nie odpowiadającej regulacji zawartej w art.138 k.p.a.. Dodać należy, że przytoczone stanowisko zostało sformułowane bez analizy pojęcia "rażące naruszenie prawa" zarówno w znaczeniu abstrakcyjnym jak i w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Ponadto nie uwzględniało ono unormowania art. 144 k.p.a., który w sprawach nie uregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań. W literaturze podkreśla się, że problem "odpowiedniego" stosowania przepisów ma charakter złożony. Przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować. Odpowiednie stosowanie zachodzić może gdy: a) przepisy prawa znajdują zastosowanie "wprost" b) przepisy które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu pewnych zmian, tak, aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw, c) określone przepisy w ogóle nie znajdują zastosowania do drugiego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II). W nawiązaniu do powyższych uwag należy wskazać, że w piśmiennictwie brak jest pełnej zgodności co do "odpowiedniego stosowania" w postępowaniu zażaleniowym art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zakresie umorzenia postępowania. Przeciwnikiem stosowania wymienionych przepisów jest Z. Janowicz, odmienne stanowisko zajmują B. Adamiak i J. Borkowski. Ich zdaniem "ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2, stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W innych zaś przypadkach konieczne będzie umorzenie postępowania w I instancji np. gdy nałożono grzywnę za niestawiennictwo na osobę, która nie była wezwana do stawienia się przed organem administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, 5 wydanie, str. 607). Powyższe stanowisko zaaprobował G. Łaszczyca, podkreślając, że uwzględnia ono zróżnicowanie kwestii rozstrzyganych postanowieniami oraz etapy, na których są one podejmowane. Autor ten zauważył, że stwierdzenie braku podstaw prawnych i faktycznych dla postanowienia wydawanego jednocześnie z decyzją lub po jej zapadnięciu nakłada obowiązek umorzenia postępowania w takiej sprawie (incydentalnej). Ponadto umorzenie postępowania powinno nastąpić także wtedy, gdy postanowienie organu zażaleniowego adresowane jest do innego, poza stroną i podmiotami na prawach strony, podmiotu wyposażonego w legitymację do wniesienia zażalenia. W stosunku do pozostałych postanowień, a zwłaszcza wydawanych w toku postępowania i adresowanych do strony, rozstrzygnięcie ogranicza się do kasacji postanowienia. Z przytoczonych poglądów wynika, że kwestia odpowiedniego stosowania, w postępowaniu zażaleniowym, art. 138 k.p.a. może być różnie rozumiana. Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się w zasadzie jednolicie, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy wypadków naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nie chodzi tu natomiast o sytuacje, w których uprawniona jest różna wykładnia przepisu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że odpowiednie stosowanie art. 138 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym zawsze będzie wynikiem jego wykładni. Trafne w związku z tym jest spostrzeżenie autora skargi kasacyjnej, że poprzez proste zestawienie art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. z treścią zaskarżonego postanowienia nie da się jednoznacznie stwierdzić, że jego treść jest w oczywisty sposób sprzeczna z przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Powyższe okoliczności nie zostały dostrzeżone i rozważone przez WSA, który uznał, że w postępowaniu zażaleniowym art. 138 k.p.a. stosuje się "wprost". Z tej przyczyny doszło do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia bez wykazania, że istniały niezbędne podstawy do przyjęcia, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA dokonał prawidłowej wykładni art. 138 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. doszedłby do odmiennych wniosków niż te, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Prowadzi to do wniosku, że sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty są zasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając ponownie sprawę, powinien powtórnie ocenić legalność zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem przedstawionych wyżej uwag, co do dopuszczalności stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego w postępowaniu zażaleniowym.