VII SA/Wa 228/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E. i R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. i R. P. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 7/05 oddalił skargę E. i R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] odmawiającą, na podstawie art.154 k.p.a., uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki budynku letniskowego oraz wiaty drewnianej na działce [...] we wsi M., gmina S. orzeczonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O., nr [...]. E. i R. P. wystąpili do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o zmianę w/w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2000 r. na podstawie art.154 k.pa. Odmawiając zmiany decyzji organ wskazał, że nie jest możliwa zmiana decyzji w oparciu o art.154 k.p.a., gdyż decyzja rozbiórkowa jest decyzją nakazową (związaną), przez co nie ma wyboru w zakresie sposobu orzekania. Od decyzji tej odwołali się E. i R. P., wskazując art. 155 k.p.a. jako możliwą podstawę zmiany decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu, organ II instancji ustosunkował się do rozstrzygnięcia organu I instancji, uznając, że decyzja rozbiórkowa nie jest decyzją, w oparciu o którą strony nie nabyły prawa. Organ ustosunkował się też do treści odwołania, wskazując, iż nie jest możliwe uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie określonym w art. 155 k.p.a. E. i R. P. złożyli skargę na tę decyzję, zarzucając m. innymi, że organ rozstrzygnął sprawę w dwóch trybach, tj. art. 154 i art. 155 k.p.a., co oznacza, że naruszył instancyjność postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę wskazał iż zmiana lub uchylenie decyzji pozbawionych wad może nastąpić w trybie art. 154 i 155 k.p.a. Wniosek skarżących o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego domku letniskowego nie mógł być skuteczny, gdyż decyzja nakazująca rozbiórkę ustaliła zakres praw i obowiązków skarżącego, a więc była decyzją, wynikiem której skarżący nabył prawa. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy zasadnie ocenił również okolicznościi które mogłyby prowadzić do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. Ocena tych okoliczności prowadziła jednak do wykazania niemożności realizacji wniosku o zmianę decyzji także na podstawie tego przepisu, ponieważ przepis szczególny (w tym przypadku art. 48 ustawy Prawo budowlane) nakazuje orzec, w określonej sytuacji faktycznej, rozbiórkę obiektu budowlanego. Z powodu tego właśnie bezwzględnie obowiązującego nakazu, nie można takiej decyzji ani zmienić, ani uchylić w trybie art. 155 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, iż nie mógł się też ostać zarzut dotyczący pominięcia instancji, bowiem przedmiotem sprawy administracyjnej była zmiana niewadliwej prawnie decyzji ostatecznej. W tym względzie organ był związany treścią ale nie zaproponowaną kwalifikacją z art. 154 k.p.a. To, że organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do oceny sprawy w świetle przywołanego przez wnioskodawców przepisu, a nie ocenił możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. stanowiło uchybienie, które jednak, na skutek zarzutów zgłoszonych przez stronę w odwołaniu usunięte zostało przez organ II instancji. Uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, ze skarga kasacyjna trafnie wskazuje na odrębny charakter podstaw wzruszania decyzji administracyjnych określonych w art. 154 i art. 155 k.p.a. Przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a. konstruują dwie odrębne drogi wzruszania niewadliwych ostatecznych decyzji administracyjnych. Mimo bowiem tożsamych kryteriów odwołujących się do aksjologii pozaprawnej (interes społeczny i słuszny interes strony), wskazujących na możliwość skorzystania z nich wówczas, gdy organ administracyjny posiada odpowiedni luz decyzyjny wynikający z przepisów materialnoprawnych, stanowiących podstawę normatywną podejmowanych decyzji odnaleźć można istotne różnice w odniesieniu do pozostałych przesłanek zastosowania tych przepisów. W szczególności idzie o występujące w art. 155 k.p.a. fakt nabycia praw na mocy decyzji ostatecznej, zgoda strony oraz brak przeszkody w uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, który wynikałby z przepisu szczególnego. Przyjęcie tezy o odmienności obu tych dróg prowadzi do oceny prawnej, że nie można dowolnie ich zmieniać czy też zastępować jedną przez drugą w toku instancji. W szczególności nie można traktować jako poprawne postępowań administracyjnych, z których pierwszoinstancyjne opiera się na treści art. 154 k.p.a., a odwoławcze - na treści art. 155 k.p.a. Odrębność zauważona powyżej nie pozwala na akceptację tezy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż uchybienie polegające na oparciu postępowania w pierwszej instancji na art. 154 k.p.a. zostało usunięte przez organ odwoławczy, który zastosował art. 155 k.p.a., na jego gruncie oceniając zasadność wniosku o uchylenie decyzji administracyjnej Twierdzenie powyższe jest istotne zwłaszcza wobec bezsprzeczności tezy, iż wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowane decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny, w stosunku do której podstawa wskazana we wniosku stanowi jedynie propozycję, często określoną bez należytej merytorycznej kompetencji przez skarżącego. Rozpoznanie wniosku na podstawie art. 155 k.p.a. przez organ odwoławczy, wobec wskazanych wyżej odrębności obu dróg wzruszania decyzji administracyjnych, nie spełnia w szczególności wyraźnie sformułowanego wymogu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W istocie bowiem miały miejsce dwa jednoinstancyjne postępowania administracyjne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie zasady dwuinstancyjności, wyraźnie sformułowanej w k.p.a. oraz umocowanej konstytucyjnie, niezależnie od skutków szczegółowych, zawsze może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego Naczelnego Sąd Administracyjny wyrok uchylił i przekazał Sądowi pierwszej instancji w tym zakresie do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu powyższej oceny prawnej. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę opisany stan sprawy oraz zawarte w wyroku NSA wytyczne ponownie rozpoznał skargi E. i R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę budynku letniskowego oraz wiaty drewnianej na działce [...] we wsi M., gmina S. orzeczonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2006r., sygn. akt K 1331/05, którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2005r., oddalający skargę E. i R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004r. znak [...]). Jak wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499). Ocena prawna, do której ma obowiązek zastosować się sąd – w rozumieniu omawianego przepisu – to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3103/02, Nr LEX 158937). W przedmiotowej sprawie Sąd kontrolował legalność decyzji administracyjnych odmawiających, na podstawie art.154 i 155 k.p.a., uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki budynku letniskowego oraz wiaty drewnianej na działce [...] we wsi M., gmina S. a orzeczonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O., nr [...]. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a. konstruują dwie odrębne drogi wzruszania niewadliwych ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie można więc traktować jako poprawne postępowań administracyjnych, z których pierwszoinstancyjne opiera się na treści art. 154 k.p.a., a odwoławcze - na treści art. 155 k.p.a. Zatem rozpoznanie wniosku na podstawie art. 155 k.p.a. przez organ odwoławczy, wobec odrębności obu dróg wzruszania decyzji administracyjnych, nie spełnia wymogu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W istocie bowiem miały miejsce dwa jednoinstancyjne postępowania administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż naruszenie zasady dwuinstancyjności, wyraźnie sformułowanej w k.p.a. oraz umocowanej konstytucyjnie, niezależnie od skutków szczegółowych, zawsze może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.