II OSK 585/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1301/05 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1301/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...], uznającą za niezbędne wejście inwestora S. J. na teren sąsiedniej nieruchomości położonej w W. przy ul. A. w celu wykonania izolacji pionowej ściany przyziemia oraz elewacji budynku z cegły klinkierowej. Organ I instancji uznał, iż wejście inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości, należącej do M. S. w celu wykonania określonych robót budowlanych powinno nastąpić pod następującymi warunkami: zajęcia pasa o szerokości 1,5 m i długości 2,3 m wzdłuż ściany budynku, rozgraniczającej posesje A. 13 i A. 11, ogrodzenia i oznakowania terenu prowadzenia robót na czas prowadzenia prac, składowania materiałów budowlanych na działce A. 13, uzgodnienia terminu wykonania robót z właściwym Sądem, przed którym toczy się postępowanie karne, pozostające w związku z tym postępowaniem administracyjnym, uporządkowania terenu i doprowadzenia go do stanu pierwotnego po zakończeniu robót. Organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 47 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), który w razie nieuzgodnienia przez inwestora warunków wejścia na teren sąsiada, daje organowi możliwość, rozstrzygnięcia w drodze decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Jego zdaniem, decyzja Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r., w której określono zarówno granice niezbędnej potrzeby, jak i warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości została wydana zgodnie z art. 47 § 2 i 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentu skarżącego, zmierzającego do wykazania, iż realizacja przedmiotowej inwestycji może spowodować zatarcie dowodów w prowadzonym postępowaniu karnym, dotyczącym zniszczenia ściany tego budynku, organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent wziął pod uwagę wniosek M. S., co znalazło odzwierciedlenie w warunku zawartym w zaskarżonej decyzji, a dotyczącym uzgodnienia terminu wykonania prac z właściwym organem rozpatrującym sprawę karną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo uznał podejmowane przez inwestora starania o uzgodnienie ze skarżącym warunków udostępnienia nieruchomości za nieskuteczne, wobec czego należało wydać decyzję zezwalającą na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, określając przy tym granice oraz warunki korzystania z niej przez inwestora. W ocenie Sądu I instancji organ administracji oparł swoje orzeczenie na kompletnym materiale dowodowym. Zaskarżona decyzja został wydana po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. Ponadto organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z dyspozycją art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., umożliwiając skarżącemu czynny udział w postępowaniu. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący M. S. podniósł zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię: - art. 47 ust. 1-3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co doprowadziło do oddalenia skargi i uznania, iż w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 47 ustawy, podczas gdy przesłanki takie nie zaistniały, - art. 2, 21 ust. 1, 32 i 64 Konstytucji RP, polegające na niezastosowaniu w niniejszej sprawie tych przepisów oraz naruszenie art. 140, 151, 153 k.c., co pozbawiło skarżącego ochrony prawa własności nieruchomości, a także art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że orzekające w sprawie organy działały na podstawie i w granicach prawa, 2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. : - art. 1, 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przed Sądem postępowania w sposób umożliwiający zastosowanie kontroli działalności administracji publicznej, - art. 135, 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów skargi, a także naruszenie art. 7, 8, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy zgodnie z tymi przepisami, - art. 200 p.p.s.a. poprzez niezasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż żaden z organów administracji nie odniósł się w toku postępowania do okoliczności podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia 5 lipca 2004 r., a Sąd I instancji nie uznał powyższego postępowania za wadliwe. Ponadto - zdaniem skarżącego - Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu oparcia przez organy administracji rozstrzygnięcia w sprawie na nieustalonym w sposób prawidłowy stanie faktycznym, jak również do zarzutu samowolnego naruszenia przez inwestora granicy pomiędzy należącą do niego nieruchomością, a nieruchomością skarżącego. Skarżący wskazał, iż granica pomiędzy tymi nieruchomościami nie została ustalona w sposób prawidłowy, a czyniący ustalenia graniczne geodeta został upomniany przez właściwe organy za naruszenie przepisów prawa przy tych czynnościach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. J. i M. J. wnieśli o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania wskazali, iż skarżący uniemożliwił im wykonanie prac budowlanych bez potrzeby wchodzenia na teren jego nieruchomości, gdyż postawił przy ścianie budynku żelazne ogrodzenie. Nie wyraził on również zgody na wejście na jego działkę celem dokończenia budowy. Zdaniem uczestników granica pomiędzy działką, będącą ich własnością, a działką skarżącego jest bezsporna. M. S. nie przedstawił żadnych dokumentów, które potwierdzałyby inny przebieg tej granicy niż wynikający z dokumentów geodezyjnych znajdujących się w Urzędzie Miasta W. i archiwum Urzędu Dzielnicy P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawę prawną wydania decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu stanowi art. 47 ust. 2 w zw. z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z art. 47 ust. 1 powołanej ustawy jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Przepis art. 47 ust. 2 ustawy stanowi natomiast, iż w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni i zastosowania powołanych powyżej przepisów jest nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie przez organ decyzji uznającej za niezbędne wejście inwestora S. J. na teren sąsiedniej nieruchomości, należącej do skarżącego w celu wykonania wyszczególnionych w niej prac budowlanych. Należy zgodzić się zarówno z organami administracji orzekającymi w sprawie, jak i z Sądem I instancji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia między stronami sposobu, zakresu i terminu korzystania przez inwestora z nieruchomości położonej przy ul. A. 11 w W. w celu wykonania izolacji ściany należącego do niego budynku mieszkalnego oraz elewacji tego budynku z cegły klinkierowej. W tym zakresie za niezasadne należy uznać twierdzenia wnioskodawcy zawarte w piśmie z dnia 5 lipca 2004 r., w którym podnosił on, że inwestor przed wejściem na jego działkę nie podejmował żadnych prób ugodowego załatwienia tej sprawy, o których mowa w art. 47 ust. 1 ustawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż S. J. takie próby podejmował (o czym świadczy znajdujące się w aktach administracyjnych pismo uczestnika z dnia 23.07.2004 r. wraz z załączoną kserokopią koperty, w której znajdował się list adresowany do skarżącego), lecz okazały się one bezskuteczne. Ponadto pomiędzy sąsiadami od dłuższego czasu istnieje silny konflikt, który doprowadził nawet do wszczęcia postępowania karnego przeciwko M. S., w którym został on oskarżony o uszkodzenie ściany budynku przy ul. A. 13 w W., trudno więc, kierując się zasadami doświadczenia życiowego, mówić o jakiejkolwiek możliwości dokonania pomiędzy nimi uzgodnień, o których mowa w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego. Niezasadny jest również podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez inwestora granicy pomiędzy jego działką a działką skarżącego. Organ budowlany, prowadzący postępowanie w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma obowiązku badania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, a nieruchomością sąsiednią, wejście na którą jest niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Ustalenie przebiegu granic na gruncie możliwe jest jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym, prowadzonym przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. 2005 r. Nr 240 poz. 2027 z późn. zm.), jak również - pod wskazanymi w tej ustawie warunkami - przez sąd powszechny na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Organ budowlany nie jest uprawniony do ingerowania w istniejący w tym zakresie pomiędzy stronami spór. W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo wyznaczył więc obszar, który zająć może inwestor w celu wykonania określonych robót budowlanych, wyznaczając jego szerokość (1,5 m) liczoną od ściany budynku rozgraniczającej obie nieruchomości i długość (2,3 m) wzdłuż tej ściany, bez względu na podnoszone przez skarżącego zarzuty, dotyczące nieprawidłowego przebiegu granic pomiędzy tymi nieruchomościami. Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2, 21 ust. 1, 32 i 64 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie tych przepisów oraz naruszenie art. 140, 151, 153 k.c., co pozbawiło skarżącego ochrony prawa własności nieruchomości. Podkreślić należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie zaś do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednym z przepisów ustaw szczególnych, który wprowadza właśnie takie ograniczenie prawa własności jest art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, pozostający w związku z art. 47 ust. 1 tej ustawy. W celu ochrony praw inwestora, organ administracji, w razie uznania, iż spełnione zostały określone w tych przepisach przesłanki, może rozstrzygnąć, iż niezbędne jest wejście inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania określonych prac przygotowawczych lub robót budowlanych. Takie naruszenie prawa własności osoby, do której należy nieruchomość sąsiednia dokonywane jest wtedy w granicach prawa. Może być ono jednak dokonane tylko w granicach niezbędnej potrzeby, dlatego organ jest obowiązany określić te granice oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości (art. 47 ust. 2 in fine). Za chybiony należy również uznać, sformułowany w sposób bardzo ogólny zarzut, dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1, 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przed Sądem I instancji postępowania w sposób uniemożliwiający zastosowanie kontroli działalności administracji publicznej. Skarżący powołał regulacje określające definicję sprawy sądowoadministracyjnej (art. 1) oraz właściwość sądów administracyjnych (art. 3), nie wskazując żadnych konkretnych przepisów postępowania, które jego zdaniem zostały naruszone. Podobnie, podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 czy art. 80 k.p.a. nie wskazał on konkretnych okoliczności faktycznych, które jego zdaniem zostały błędnie ustalone przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Za całkowicie niezrozumiały i chybiony należy ponadto uznać zarzut naruszenia art. 135, jak również art. 200 p.p.s.a.. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.