II OSK 33/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 571/06 w sprawie ze skargi W. K. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. K. na rzecz Miasta O. kwotę 178 (słownie: sto siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 17 października 2006 r. (sygn. akt II SA/Ol 571/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę W. K. na uchwalę Rady Miasta O. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla G. w O". Sąd I instancji wskazał, iż spór prawny w tej sprawie dotyczył przede wszystkim wykładni art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zdaniem skarżącego uchwalenie przedmiotowego planu powinno nastąpić zgodnie z przepisami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). W szczególności w toku postępowania w sprawie uchwalenia tego planu zastosowanie powinien mieć art. 18 ust. 2 pkt 5 nakazujący wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. in. zawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3, c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia. Brak zawiadomienia przez Prezydenta O. skarżącego o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwił mu bowiem zgłoszenie uwag i zastrzeżeń w trakcie przeprowadzania projektowanych zmian, zwłaszcza, że dotyczyły one tylko jego działki, a tereny okoliczne nie zmieniły przeznaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przychylił się do stanowiska organu, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 85 ust. 2 tej ustawy, jeżeli pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tego planu do publicznego wglądu, a postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., to stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd I instancji ustalił, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony drugi z warunków wymienionych w tym przepisie. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla G. w O. została podjęta przez Radę Miasta O. w dniu 29 stycznia 2003 r., natomiast projekt planu został wyłożony po raz pierwszy do publicznego wglądu poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej i na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta O. w dniu 14 lutego 2005 r., czyli już po wejściu w życie nowej ustawy. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący podniósł zarzuty: - naruszenia prawa materialnego tj. art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że pomimo wszczęcia postępowania w przedmiocie uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prace nad nim należało kontynuować zgodnie z procedurą uregulowaną w ustawie z dnia 27 marca 2003 r., przez co naruszony został interes prawny skarżącego, - naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe, sprzeczne z art. 151 § 1 w zw. z art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zastosowanie, na skutek błędnego uznania, że uchwała Rady Miasta O. z dnia 22 czerwca 2005 r. nie została podjęta z naruszeniem prawa i nie naruszyła interesu prawnego skarżącego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż istota sporu prawnego w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, według której ustawy powinno być kontynuowane postępowanie w sprawie uchwalenia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r.. Jego zdaniem wykładnia art. 85 ust. 2 tej ustawy nie jest tak oczywista, jak przyjęły to organy administracji i Sąd I Instancji, gdyż zastosowanie spójnika "oraz" nie wyklucza wątpliwości interpretacyjnych tego przepisu. Skarżący wskazał ponadto, iż w wyniku zastosowania przepisów nowej ustawy, na skutek zaniechania jego zawiadomienia, został on pozbawiony możliwości aktywnego uczestnictwa w opracowywaniu przedmiotowego planu. Nieruchomość, będąca jego współwłasnością została w nowym planie przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, co w sytuacji, gdy w poprzednio obowiązującym planie dopuszczalna byłą zabudowa wielorodzinna, znacznie ograniczyło intensywność zabudowy. W bliskim sąsiedztwie działki skarżącego przewidziane zostało skrzyżowanie dróg, co z uwagi na immisje związane z ruchem pojazdów znacznie zmniejszyło atrakcyjność przyszłej inwestycji na tej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu prawnego zaistniałego w niniejszej sprawie - co podkreślił zarówno Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak również skarżący w skardze kasacyjnej - sprowadza się do ustalenia, która procedura planistyczna powinna mieć zastosowanie dla uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla G. w O." po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zagadnienia tego dotyczy również główny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej tj. zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 85 ust. 2 tej ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że do postępowań w sprawie uchwalenia bądź zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prowadzonych po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. po dniu 11 lipca 2003 r., ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) ma zastosowanie tylko wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Pierwszym warunkiem jest podjęcie przed dniem 11 lipca 2003 r. przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a drugim - dokonanie przed tą datą przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zawiadomienia wymienionych w ustawie osób o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący kwestionował dokonaną w ten sposób przez Sąd I instancji wykładnię tego przepisu, stwierdzając w skardze kasacyjnej, iż zastosowanie przez ustawodawcę w tym przepisie spójnika "oraz" nie wyklucza jego wątpliwości interpretacyjnych. Nie podał on jednak żadnego uzasadnienia swojego stanowiska, nie wskazując żadnej innej możliwości interpretacji tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona powyżej wykładnia gramatyczna art. 85 ust. 2 powołanej ustawy nie nasuwa żadnych wątpliwości i potwierdza stanowisko Sądu I instancji, iż oba wskazane przez ustawodawcę warunki powinny być spełnione łącznie. Z zasad języka polskiego oraz logiki prawniczej wynika, iż spójnik łączny "oraz", podobnie jak słowo "i" oznacza koniunkcję. Powołane słowa są jednoznaczne i nie powodują wątpliwości interpretacyjnych (podobnie A. Malinowski "Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe. Wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 65). Bezspornym jest, iż w niniejszej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla G. w O. została podjęta przez Radę Miasta O. w dniu 29 stycznia 2003 r., czyli jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast projekt planu został wyłożony po raz pierwszy do publicznego wglądu poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej i na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta O. dokonane w dniu 14 lutego 2005 r., czyli już po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji słusznie więc uznał, iż organ administracji po dniu 11 lipca 2003 r. prawidłowo prowadził postępowanie w sprawie uchwalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przepisy nowej ustawy. Trudno odnieść się do ogólnie sformułowanego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe, sprzeczne z art. 151 § 1 w zw. z art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zastosowanie, na skutek błędnego uznania, że uchwała Rady Miasta O. z dnia 22 czerwca 2005 r. nie została podjęta z naruszeniem prawa i nie naruszyła interesu prawnego skarżącego. Wskazując jedynie przepisy normujące uprawnienia orzecznicze Sądu I instancji (częściowo błędnie, gdyż art. 151 nie jest podzielony na paragrafy), skarżący nie podał bowiem żadnego konkretnego przepisu postępowania, który - jego zdaniem - został przez Sąd I instancji naruszony. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.