I OSK 1214/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Joanna Banasiewicz NSA del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 103/07 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 103/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] r. nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] odwołał funkcjonariusza M S z zajmowanego dotychczas stanowiska i z dniem [...]. mianował go na równorzędne stanowisko w innym wydziale tej samej jednostki organizacyjnej ABW. Powyższy rozkaz zawierał pouczenie o przysługującym funkcjonariuszowi środku odwoławczym. W dniu [...] w/w rozkaz personalny został doręczony funkcjonariuszowi za potwierdzeniem odbioru, pod adres jego miejsca zamieszkania w G ([...]) a odbiór przesyłki pokwitowała żona zainteresowanego – B S. W dniu [...] M. S wystąpił do Szefa ABW z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prośbę swoją motywując tym, że żona jego w dniu [...] odesłała rozkaz personalny organowi, aby ponownie go doręczył funkcjonariuszowi po dniu [...], albowiem - z uwagi na urlop - nie mogła skontaktować się z mężem. We wniosku M S twierdził również, że doręczenie rozkazu personalnego w dniu [...]. nie było skuteczne, gdyż B S zameldowana została w lokalu przy ul. [...] w G dopiero w dniu [...], a więc przed tą datą nie była ona domownikiem - w rozumieniu art. 43 k.p.a. Strona wskazywała ponadto na fakt korzystania od dnia [...] ze zwolnienia lekarskiego, co - w ocenie M S – uniemożliwiało mu działanie w niniejszej sprawie. Funkcjonariusz podnosił też, iż o rozkazie personalnym z dnia [...] dowiedział się dopiero z pisma organu z dnia [...], stanowiącego odpowiedź na jego pismo z dnia [...] dotyczące wysokości składników uposażenia. Rozpatrując powyższy wniosek Szef ABW uznał, iż doręczenie rozkazu personalnego z dnia [...] było skuteczne - w rozumieniu przepisu art. 43 k.p.a. oraz, że funkcjonariusz został prawidłowo pouczony o terminie wniesienia środka odwoławczego. Jednocześnie organ zauważył, że nie wystąpiła w niniejszym przypadku przesłanka przywrócenia terminu wymieniona w art. 58 § 1 k.p.a. Zaświadczenia lekarskie o niezdolności M S do pracy nie oznaczały bowiem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu, gdyż z treści tych zwolnień nie wynikał brak możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę osobiście lub za pośrednictwem innej osoby. W złożonej od wyżej przedstawionego postanowienia skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M S w, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności – na zasadzie art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 k.p.a. – lub ewentualnie o jego uchylenie, zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 110 k.p.a. Skarżący podnosił, iż nieprzerwanie od dnia [...] do chwili obecnej ( tj. [...] ) przebywa na zwolnieniu lekarskim. O wydaniu rozkazu personalnego z [...] dowiedział się dopiero z pisma organu z dnia [...] a samego rozkazu z dnia [...] nigdy nie otrzymał. M S stał na stanowisku, iż odebranie korespondencji przez jego żonę w dniu [...], nie oznaczało skutecznego doręczenia mu rozkazu, albowiem B S nie była w tym okresie czasu jeszcze zameldowana w mieszkaniu przy ul. [...] w G. a zatem nie była domownikiem. Ponadto żona, po odebraniu tej przesyłki, odesłała ją organowi z odpowiednią informacją. Skarżący powoływał się ponadto na przepisy § 3, 4 i 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW (Dz. U. Nr 129, poz. 1125), twierdząc, iż z przedmiotowym rozkazem powinien zostać zapoznany. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że okazała się ona chybiona. Przede wszystkim Sąd wskazał na sprzeczność logiczną zawartą w skardze, bowiem, aby móc w ogóle rozważać problematykę przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego od konkretnej decyzji (w tym wypadku rozkazu personalnego), należy najpierw uznać, iż decyzja ta została stronie doręczona w konkretnym dniu. Z przyczyn zaś od strony niezależnych, nie mogła ona złożyć środka odwoławczego w zakreślonym terminie. M S tymczasem, z jednej strony domagał się uchylenia ( stwierdzenia nieważności) postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie, z drugiej zaś strony twierdził, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] , nie został mu skutecznie doręczony, ani też nie został on zapoznany z jego treścią. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, aby móc w ogóle rozpoznać wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego należy tak, jak uczynił to organ, uznać, iż rozkaz personalny z dnia [...] został skarżącemu w dniu [...] prawidłowo doręczony. B S - żona funkcjonariusza, przebywając bowiem w lokalu stanowiącym miejsce zamieszkania M S w, była domownikiem - w rozumieniu art. 43 k.p.a., przy czym mogła ona od razu tj. przed odbiorem korespondencji, oświadczyć, iż nie jest uprawniona do odbioru korespondencji adresowanej do jej męża, czego jednak nie uczyniła. Natomiast jej późniejsze pismo do organu o niemożności doręczenia małżonkowi korespondencji nie było prawnie wiążące. Sąd I instancji podzielił też stanowisko organu, iż skarżący nie wykazał, aby dopełnienie w terminie czynności procesowej (tu złożenia odwołania) było dla niego nie do przezwyciężenia. Zgodnie zaś z przepisem art. 58 k.p.a. organ administracyjny jest zobowiązany przywrócić termin w razie jego uchybienia, gdy zostaną spełnione łącznie przesłanki określone w tym przepisie. Jedną z nich jest uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez winy zainteresowanego. O braku winy w uchybieniu terminu można natomiast mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie czynności procesowej stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia - tj. gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W niniejszej sprawie taka przesłanka nie zachodziła. W szczególności nie stanowił o istnieniu takiej przesłanki fakt przebywania przez skarżącego, od dnia [...] nieprzerwanie, na zwolnieniu lekarskim, zwłaszcza w sytuacji, gdy fakt ten zestawi się z okolicznością innych działań skarżącego podejmowanych w trakcie przebywania na zwolnieniu lekarskim ( sporządzenie w dniu [...] pisma do organu w sprawie wysokości dodatków do uposażenia i sporządzenie w dniu [...] wniosku o przywrócenie terminu). Owo wybiórcze traktowanie przez M S zwolnienia lekarskiego dobitnie wskazywało – zdaniem Sądu I instancji - iż zwolnienie to nie było "przeszkodą nie do przezwyciężenia" dla sporządzenia w terminie środka odwoławczego. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej M S, wskazując jako podstawę kasacyjną art. 173 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 43 k.p.a. poprzez błędną jego interpretację tj. nieuwzględnienie faktu, że osoba – dorosły domownik (żona) skutecznie uwolniła się od oddania pisma adresatowi a także – naruszenie art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą kontrolę działalności organu administracji publicznej, który to organ nie uwzględnił treści art. 58 k.p.a. i § 3, 4, 5, 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW ( Dz. U. Nr 120, poz. 1125 ) – co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący w szczególności dowodził, że Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest organem o specjalistycznym charakterze i w związku z tym praktyka przesyłania pocztą rozkazów, i to o treści personalnej, narusza zasadę ochrony danych osobowych. Akcentował też, iż w pouczeniu zawartym w rozkazie personalnym z dnia [...] zawarto sformułowanie o obowiązku "zapoznania się" funkcjonariusza z jego treścią, które to pojęcie nie jest tożsame z pojęciem "doręczenia", którym posługuje się kodeks postępowania administracyjnego w art. 42 i 43. "Doręczenie" przesyłki musi oznaczać bowiem wcale "zapoznania się" z jej treścią. Skarżący kasacyjnie podnosił również, że oddalając skargę Sąd Wojewódzki naruszył art. 5 kodeksu cywilnego (zasady współżycia społecznego), gdyż nie wykazał się dostateczną wnikliwością. Sąd nie wziął bowiem pod uwagę faktu, że żona skarżącego zwróciła korespondencje organowi a sam fakt przesyłania rozkazów za pośrednictwem poczty – naruszał obowiązek zachowania tajemnicy służbowej. W kolejnych pismach procesowych, sporządzonych przez samego skarżącego, podnoszona była argumentacja, która dowodzić miała nieważności samego rozkazu z dnia [...] z uwagi na niewłaściwość organu orzekającego oraz akcentowano w nich, że rozkaz ten nie został skutecznie skarżącemu doręczony. Odpowiedź na skargę nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc w przedmiotowej sprawie, postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, co – zdaniem skarżącego kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzutów tych nie można jednak uznać za usprawiedliwione. W szczególności nie trafny jest zarzut, aby Sąd Wojewódzki naruszył przepis art. 43 k.p.a. W postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mają bowiem zastosowania przepisy procedury administracyjnej, obowiązującej w postępowaniu przed organem administracyjnym. Z treści uzasadnienia tego zarzutu wynika, iż skarżącemu kasacyjnie chodziło w tym przypadku o to, że Sąd podzielił stanowisko organu, iż M. S. został skutecznie doręczony rozkaz personalny nr [...], choć żona funkcjonariusza uwolniła się – jego zdaniem – od oddania pisma adresatowi. Przy tak jednak sformułowanym zarzucie, skarżący winien powiązać go z odpowiednim przepisem procedury obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, który został naruszony, w toku postępowania przed Sądem Wojewódzkim. Również pozostałe zarzuty, podnoszone w skardze kasacyjnej nie były trafne. Jak słusznie zauważył to Sąd I instancji, przedmiotowa sprawa dotyczyła odmowy uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Warunkiem zaś wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem jest wcześniejsze, prawidłowe doręczenie stronie decyzji czy ( jak w tym wypadku ) postanowienia. Tymczasem w skardze kasacyjnej został powtórzony błąd logiczny zawarty w skardze do Sądu Wojewódzkiego, a polegający na kwestionowaniu przez M. S. prawidłowości w doręczeniu mu przedmiotowej przesyłki. Skarżący kasacyjnie akcentował różnicę zachodzącą pomiędzy takimi pojęciami jak "zapoznanie" a "doręczenie". Stał przy tym na stanowisku, że w niniejszym przypadku nie doszło do zapoznania funkcjonariusza ABW z treścią wspomnianego wyżej rozkazu personalnego, co naruszało § 3, 4, 5, 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW a ponadto było wadliwe, z punktu widzenia przepisów regulujących obowiązek zachowania tajemnicy służbowej. W związku z powyższym należało przyjąć, że zarzuty te wykraczają poza granice przedmiotowej sprawy. Jej przedmiotem bowiem nie była ocena prawidłowości, czy funkcjonariusz ABW został prawidłowo zapoznany z treścią rozkazu personalnego, dotyczącego mianowania go na stanowisko służbowe, przeniesienia na inne stanowisko czy odwołania ze stanowiska a co za tym idzie ustalenie, czy ma on "otwarty" termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tylko – jak wspomniano wyżej – sprawa ta dotyczyła odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie. W skardze kasacyjnej wniesionej zatem w tego rodzaju sprawie należało odnieść się do kwestii będących istotnymi w dokonywaniu kontroli legalności postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu. Godzi się też zauważyć w tym miejscu, że skoro skarżący wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem przedmiotowego rozkazu personalnego - oznaczało to, iż uważał, że rozkaz ten został mu doręczony właściwie. Sądy administracyjne powołane zostały do oceny legalności określonych aktów prawnych, która to ocena jest dokonywana w kontekście zgodności danego aktu z prawem. Z tego powodu zarzut naruszenia przez sąd administracyjny zasad współżycia społecznego, których wspomina art. 5 kodeksu cywilnego, jest całkowitym nieporozumieniem. Przepisy kodeksu cywilnego stosowane są w sprawach cywilnych a nie administracyjnych a ponadto – jak podniesiono wyżej – ocena legalności danego aktu przeprowadzana przez sąd administracyjny, dokonywana jest jedynie pod kątem zgodności z przepisami prawa ( nie zaś zasadami współżycia społecznego ). Wyjaśnić też wypada, że poza granicami tej sprawy pozostawała kwestia prawidłowości merytorycznej samego rozkazu personalnego nr [...]. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw prawnych, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji