II OSK 588/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1084/05 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2006 r. po rozpoznaniu skargi K. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylającą decyzję Starosty Powiatu O. z dnia [...] stycznia 2005 r. o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego wybudowanego na działce nr ewid. [...] i [...] obr. [...] w J. przy ul. P. na budynek mieszkalno-handlowo-usługowy z przeznaczeniem części usługowej na pralnię chemiczną i umarzającą postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w decyzji organu pierwszej instancji stwierdzono, iż B. Z. zgłosiła zmianę sposobu użytkowania pismem z dnia 30 listopada 2004 r. Wobec tego, iż zgłoszenie to było niekompletne, organ wezwał zgłaszającą do dostarczenia wskazanych dokumentów w zakreślonym terminie, zaś w sytuacji, gdy z tego wezwania strona nie w pełni się wywiązała, nie przedstawiając wszystkich żądanych dokumentów, orzeczono o wniesieniu sprzeciwu. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez B.Z. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji stwierdzając w uzasadnieniu, że zgłoszenia dokonano w dniu 31 listopada 2004 r. zaś obowiązek usunięcia jego braków nałożono postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. doręczonym stronie w dniu 4 stycznia 2005 r., kiedy to upłynęło już 35 dni od daty zgłoszenia. Organ pierwszej instancji przekroczył więc ustawowy termin do wniesienia sprzeciwu. Skargę na tę decyzję wniósł K. O. twierdząc, że w sprawie miał zastosowanie art. 71 ust. 3, który nie określa terminu do wniesienia sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem w sprawie niniejszej podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji, zaś zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek /zgłoszenie/ wpłynął do kancelarii Starostwa Powiatowego w O. w dniu 30 listopada 2004 r. Wniesienie przez organ sprzeciwu decyzją z dnia 24 stycznia 2005 r. nastąpiło zatem z przekroczeniem 30 dniowego terminu określonego w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Nie jest możliwe przedłużenie terminu w szczególności przez wydanie postanowienia zobowiązującego inwestora do uzupełniania braków wniosku /zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3976/03/. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. O. reprezentowany przez adwokata M. M. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 71 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm./, polegające na przyjęciu, że 30 dniowy termin do wydania sprzeciwu dotyczy każdego zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ustawy, a nie tylko zgłoszenia nie zawierającego żadnych braków koniecznych do uzupełnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się na to, że w niniejszej sprawie sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2004 r. inwestorka została wezwana do uzupełnienia zgłoszenia, zaś w dniu 11 stycznia 2005 r. złożyła wyjaśnienia niepełne, bez podania wszystkich wymaganych dokumentów, co było powodem wniesienia sprzeciwu. Termin o którym mowa w ust. 4 art. 71 nie jest natomiast terminem prawa materialnego określonym dla organu i ma zastosowanie do zgłoszenia kompletnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, pomimo iż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie w pełni odpowiada prawu. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. Przepis art. 175 ( 1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej a z urzędu bierze pod uwagę jedynie te okoliczności, które stanowią przesłanki nieważności postępowania /art. 183 ppsa/. W myśl art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, nawet w przypadku, gdy nie podziela treści zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na błędnej wykładni przepisu art. 71 ustawy Prawo budowlane w zakresie przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w odniesieniu do zgłoszenia zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego dokonanej przez jego właścicielkę nie ma zastosowania 30 dniowy termin przewidziany dla organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji o sprzeciwie. Z tym stanowiskiem skargi kasacyjnej nie można się zgodzić, bowiem w razie prawidłowego zastosowana instytucji zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu określonej w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, to jest w odniesieniu do obiektu, co do którego nastąpiło prawne zakończenie budowy /wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub zgłoszeniem zakończenia budowy/, zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi, nie wniesie on sprzeciwu w drodze decyzji. Organ nadzoru budowlanego ma więc trwającą przez okres 30 dni od dokonania zgłoszenia kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Nie jest natomiast zasadny pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie rodzi skutku wezwanie organu do uzupełnienia zgłoszenia, dokonane postanowieniem, o którym mowa w art. 71 ust. 3, bowiem w razie wydania takiego postanowienia i doręczenia go stronie przed upływem 30 dniowego terminu od dokonania zgłoszenia, termin do wydania decyzji o sprzeciwie biegnie od upływu terminu zakreślonego do uzupełnienia braków zgłoszenia, względnie, jeżeli to uzupełnienie nastąpiło przed upływem terminu określonego w wezwaniu wydanym na podstawie art. 71 ust. 3, od wykonania obowiązku określonego w postanowieniu wzywającym do usunięcia braków zgłoszenia. Te okoliczności w niniejszej sprawie jednakże pozostają bez znaczenia, bowiem jak to wynika z akt sprawy, inwestorka została wezwana do uzupełnienia braków zgłoszenia już po upływie 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, a więc w czasie, gdy właściwy organ utracił już kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Zauważyć należy, że wszystko co zostało wywiedzione wyżej, odnosi się do sytuacji, gdy zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania objęto obiekt, którego budowa została zakończona prawnie, a nie tylko faktycznie. Jeżeli bowiem budowy prawnie nie zakończono, to nie jest możliwe skuteczne dokonanie zgłoszenia, a tym samym wniesienie sprzeciwu do takiego zgłoszenia. Korzystanie przez inwestora z instytucji zgłoszenia może być w takiej sytuacji potraktowane jako nadużycie względnie obejście prawa. Zmiany w obiekcie realizowanym na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trakcie jego budowy nie mogą następować na podstawie art. 71 Prawa budowlanego, gdyż określona w tym artykule instytucja ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do obiektów, których budowa została już prawnie /a nie tylko faktycznie/ zakończona. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.