II OSK 598/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1383/05 w sprawie ze skargi I. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od I. Spółka z o.o. w K. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmawiającą uwzględnienia wniosku I. sp. z o.o. w K. o wznowienie postępowania toczącego się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 20-4 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi F.H.U. S. S. B. pozwolenia na budowę dystrybutora z dwoma naziemnymi zbiornikami na płynny gaz wraz z niezbędną instalacją. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Prezydent Miasta K. udzielił inwestorowi – F.H.U. S. B. S. pozwolenia na budowę dystrybutora i dwóch naziemnych zbiorników na płynny gaz propan-butan wraz z rozbudową wewnętrznej instalacji elektrycznej oraz ściany oddzielenia przeciwpożarowego na działce położonej przy ul. W. w K. (Rondo M.), oznaczonej w ewidencji nr 30/11. W postępowaniu wszczętym na wniosek Uzdrowiskowego Zakładu Górniczego – Z. S.A. o stwierdzenie nieważności tej decyzji Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia 27 grudnia 2004 r., stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność tej decyzji. Na skutek wniesienia odwołania od tej decyzji przez inwestora Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 7 kwietnia 2005 r., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 grudnia 2004 r. i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji o stwierdzenie nieważności. Organ odwoławczy uznał bowiem, iż wniosek o stwierdzenie nieważności złożył podmiot, któremu nie przysługiwał przymiot strony postępowania. W dniu 25 maja 2005 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął złożony przez I. sp. z o.o. wniosek o wznowienie postępowania o stwierdzenie nieważności wymienionego wyżej pozwolenia na budowę. Wniosek ten został uzasadniony faktem pominięcia w toku zakończonego postępowania wnioskującej Spółki, która jest właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr 29/16 i 28/7 znajdujących się również w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Na działkach tych wydobywane są wody lecznicze ze złoża takich wód "M." i na wydobywanie tych wód Spółka I. uzyskała trzydziestoletnią koncesję. Po rozpoznaniu tego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 7 kwietnia 2005 r. W następstwie rozpoznania wniosku I. sp. z o.o. w K., o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. Organ uznał, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot, który nie może być uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Na wymienioną decyzję I. sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, iż w dniu 17 lutego 2005 r. uzyskała koncesję na wydobywanie wód leczniczych ze złoża "M" znajdującego się na działce nr 29/16 będącej w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji a także otrzymała prawo użytkowania górniczego tego złoża. Zdaniem skarżącej lokalizacja stacji benzynowej w niewielkiej odległości od złóż wód leczniczych zagraża środowisku naturalnemu, grozi zanieczyszczeniem tych wód i narusza jej materialne interesy. W związku z tym wniosła o uznanie jej za stronę postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie tej skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej spółki 500 zł kosztów postępowania. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż organ nie badając zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania ograniczył się jedynie do zbadania, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania. Ocenę tego przeprowadził natomiast na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, w której został określony obszar oddziaływania obiektu w granicach działek oznaczonych numerami 30/11 i 30/12 Obr. 30 – P. Wniosek skarżącego nie dotyczył wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę lecz w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej takie pozwolenie. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określił krąg podmiotów, którym przysługują prawa strony, wyłącznie w sprawach o pozwolenie na budowę a nie w innych postępowaniach. Wobec tego organ powinien ocenić, czy skarżący składający wniosek o wznowienie postępowania nieważnościowego posiada w tym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalone jest bowiem, iż stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Ustalenie, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2005 r. było więc błędne. Nadto organ nie ustalił, czy w sprawie zachowano termin z art. 148 § 2 k.p.a. Uchybienia te uzasadniały, zdaniem Sądu I instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zarzucił mu naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów. Skarżący wyraził pogląd, że strona ma obowiązek wywieść swój interes prawny z norm prawa materialnego, to jest – w przedmiotowej sprawie – z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...]z dnia 20 lutego 2004 r. określiła obszar oddziaływania obiektu na podstawie tego przepisu ograniczony do działek oznaczonych numerami 30/11 i 30/12 – Obr. 30 – P.. Występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania I. sp. z o.o. jest właścicielem innych nieruchomości, nieleżących w obszarze oddziaływania obiektu. Nie wykazała ona istnienia swego interesu prawnego poprzez wskazanie normy prawa materialnego chroniącej ten interes. Skarżący organ podniósł, też, że Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uchylił wyłącznie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., pozostawiając jednocześnie w obrocie prawnym decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r., co spowodowało stan niepewności prawnej. Wobec tego wnosił o uchylenie tego wyroku i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy stwierdzić, iż zaskarżany wyrok uchylił decyzję GINB z [...] czerwca 2005 r., pozostawiając wydaną na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r. Doszło więc do uchylenia decyzji odpowiadającej decyzji pierwszoinstancyjnej z pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji drugoinstancyjnej, co jest sytuacją prawnie niedopuszczalną. Już ten sam fakt uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku stwarzającego – jak trafnie podniosła skarga kasacyjna – stan niepewności prawnej. Trafne są też zarzuty tej skargi dotyczące naruszenia wymienionych w niej przepisów prawa materialnego. Błędny jest bowiem pogląd Sądu I instancji, iż krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś taki krąg w sprawie o stwierdzenie nieważności udzielonego pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie należy ustalać na podstawie art. 28 k.p.a. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są bowiem prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Powołany w końcowej części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/93 (publ. ONSA 1995, nr 1, poz. 32) oznacza tylko tyle, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a więc – przykładowo – osoby niesłusznie pominięte w postępowaniu zwykłym. Krąg tych podmiotów winien jednak być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Prawidłowe ustalenie tego kręgu ma o tyle istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, że w wypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez podmiot niebędący stroną w sprawie zachodzi niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych, co uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 2 k.p.a.). Błędne jest natomiast stanowisko ze skargi kasacyjnej, iż krąg podmiotów uznanych za strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę determinuje w sposób bezwzględny taki krąg również w sprawie o wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia. Są to nowe sprawy i organ rozpoznający takie sprawy ma obowiązek samodzielnie ustalić ich strony, bez względu na strony ustalone w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie organ miał więc obowiązek ustalić, czy nieruchomości spółki I. znajdują się rzeczywiście w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, który to fakt pozytywnie stwierdzony dawałby tej Spółce przymiot strony postępowania. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.