II SA/Gd 639/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2006 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia 20 kwietnia 2006 r. nr [...] przyznał E. C. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad dzieckiem M. C. w kwocie 420,00 zł miesięcznie na okres od dnia 13 kwietnia 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. oraz orzekł o przyznaniu składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie 136,58 zł miesięcznie i składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 36,75 zł miesięcznie we wskazanym okresie. W podstawie prawnej tej decyzji powołano przepisy art. 104, art. 130 § 4 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 25a, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), § 7 p. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm. ) oraz art. 27 ust. 13 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu egzekucyjnym wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, iż na podstawie złożonych dokumentów wnioskodawczyni kwalifikuje się do otrzymywania świadczenia od dnia złożenia wniosku z kompletem dokumentów tj. od 13 kwietnia 2006r. W odwołaniu od powyższej decyzji E. C. wniosła o jej zmianę w odniesieniu do ustalonego przez organ okresu przyznania świadczenia ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie odwołującej, świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać jej przyznane w okresie od dnia 1 marca 2005 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Wnioskodawczyni wyjaśniła, iż wniosek o przyznanie świadczenia złożyła w marcu 2005 r. Na dzień 21 kwietnia 2005 r. wyznaczony został termin posiedzenia w celu sprawdzenia przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności przesłanek nabycia świadczenia. Wobec negatywnego stanowiska tego organu zmuszona była do wniesienia odwołania do organu drugiej instancji, a następnie do Sądu Rejonowego, który wyrokiem z dnia 17 marca 2006 r. zmienił decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności i zaliczył jej córkę do osób niepełnosprawnych okresowo do dnia 31 grudnia 2007 r. ustalając, iż niepełnosprawność datuje się od 24 stycznia 2005 r. Zdaniem wnioskodawczyni, zwłoka w rozpoznawaniu sprawy nie wynikła z jej winy i nie była w żaden sposób od niej zależna. W związku z tym, fakt wydania nieprawidłowych decyzji w odniesieniu do stanu niepełnosprawności córki nie powinien wywoływać negatywnych konsekwencji w postaci braku świadczenia za okres od marca 2005 r. do kwietnia 2006 r. Ponadto w ocenie wnioskodawczyni świadczenie winno być przyznane zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych do końca 2007 r. tj. do końca okresu ważności orzeczenia o niepełnosprawności córki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 września 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 1, 2, 10, 11, art. 17 ust. 1-3, art. 20 ust. 2 i 3, art. 23, art. 24 ust. 1, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992) oraz § 7 rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. odnośnie sposobu i trybu postępowania w sprawie o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego było niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji, czy rzeczywiście wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Kolegium zwróciło uwagę, iż nie ustalono czy mąż wnioskodawczyni pracuje i czy z jego strony istnieją jakieś przeciwwskazania do zajmowania się dzieckiem. Okoliczności te wskazują, iż organ I instancji przyznając świadczenie w ogóle nie zbadał przesłanek wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto organ odwoławczy wskazał na brak pełnej dokumentacji wymaganej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. dokumentu, z którego wynikałoby wskazanie konieczności zapewnienia dziecku stałej lub długotrwałej opieki oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, dokumentu stwierdzającego wiek dziecka oraz uwierzytelnionej kopii dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ odwoławczy wskazał także na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 1 kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zalecił zbadanie przesłanek z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujących przyznanie świadczenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. C. wniosła o uchylenie wydanej decyzji i jej zmianę przez przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub pracy w związku z opieką nad dzieckiem M. C. od dnia 1 marca 2005 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. oraz pozostałych świadczeń wymienionych w zaskarżonej decyzji organu I instancji za taki sam okres lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 139 kpa przez wydanie decyzji na jej niekorzyść. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji z innych przyczyn niż wskazane w odwołaniu, w którym kwestionowała jedynie okres przyznania świadczenia. Skarżąca podkreśliła, iż wniosek o przyznanie świadczenia złożyła już w marcu 2005 r. Był to wniosek ustny, a pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej nie żądali od niej innych dokumentów poza tymi, które były wymagane na posiedzenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Zdaniem skarżącej, organ I instancji kierując się zasadami wskazanymi w art. 7, 8 i 9 kpa powinien był poinformować ją o konieczności pisemnego złożenia wniosku. Fakt skierowania córki na badanie w marcu 2005 r. utwierdził skarżącą w przekonaniu, iż sprawa związana z przyznaniem świadczeń rodzinnych związanych z niepełnosprawnością córki jest w toku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powołał się na okoliczności wskazane w zaskarżonej decyzji, a także wyjaśnił, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa zakaz reformationis in peius nie dotyczy decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło powyższego przepisu. Trafnie uznało, iż organ I instancji przyznając skarżącej świadczenie, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zbadał prawidłowo wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia. Merytoryczne załatwienie sprawy wymagało zatem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Okoliczność ta dawała organowi odwoławczemu podstawę do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 2 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm. ) w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przyznanie więc powyższego świadczenia uzależnione jest więc nie tylko od faktu niepełnosprawności dziecka. Konieczne jest bowiem szczegółowe ustalenie sytuacji rodzinnej celem wyjaśnienia czy opiekę nad dzieckiem musi sprawować ten z rodziców dziecka, który ubiega się o przyznanie świadczenia i czy w odniesieniu do niego spełniona jest przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością tej opieki. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił tej podstawowej dla sprawy okoliczności. Nie przeprowadził więc żadnego postępowania wyjaśniającego w kierunku zaistnienia zasadniczej przesłanki przyznania świadczenia. Jak wskazano wyżej, okoliczność ta uprawniała organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Należy wyjaśnić skarżącej, iż konsekwencją wydanej decyzji jest ponowne rozpatrywanie sprawy przez organ I instancji. Zatem to ten organ ponownie rozpoznając sprawę, w przypadku ustalenia zasadności przyznania świadczenia, ostatecznie wyjaśni również kwestię dotyczącą okresu jego przyznania. Od ponownie wydanej decyzji organu I instancji skarżącej przysługiwać będzie prawo do wniesienia odwołania, a od decyzji organu odwoławczego prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie badaniu podlegało jedynie czy organ odwoławczy uprawniony był w okolicznościach niniejszej sprawy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Sądu, brak wyjaśnienia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia obligował organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Za nietrafny należało uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, o którym mowa w art. 139 kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż tzw. zakaz reformationis in peius nie odnosi się do decyzji kasacyjnej w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., VII SA/Wa 1626/04, LEX nr 165003; wyrok SN z 6 kwietnia 2000 r., III RN 161/99, OSNP 2001/3/60;wyrok NSA z dnia 26 marca 1999 r., I SA/Gd 546/97, Lex nr 36829; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., I SA 820/98, Lex nr 44547 ). Takie stanowisko jest w pełni uzasadnione. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Z tych samych powodów organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez decyzję organu pierwszej instancji oraz dokonywać innych ustaleń i ocen niezbędnych przy wydawaniu decyzji podlegających ograniczeniom wynikającym z art. 139 k.p.a. W istocie do decyzji kasacyjnych nie można odnosić art. 139 kpa. Zakaz ten dotyczy tylko decyzji wydawanych przez organ odwoławczy co do istoty sprawy. Wobec powyższego Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.