III SA/Gd 239/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. przy udziale Prokuratora Okręgowego w G. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 14 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zgody na podpisanie porozumienia w sprawie realizacji zadania w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. III SA/Gd 239/06 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 14 lipca 2005r. nr [...] Rada Miejska [...] w sprawie wyrażenia zgody na podpisanie porozumienia z Gminą S. K., powołując się na przepis art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. u. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zmianami) uchwaliła by zawrzeć z Gminą S. K. porozumienie w sprawie realizacji zadania w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli i upoważnić Burmistrza [...] do podpisania porozumienia, którego treść stanowi załącznik nr 1 do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi [...], zaś datę wejścia w życie uchwały określono na dzień jej podjęcia. Projekt porozumienia, stanowiący załącznik do powyższej uchwały stanowił, że realizując zadania publiczne związane z poprawą bezpieczeństwa na drogach Gminy [...], na podstawie przepisów art. 74 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Gmina [...] zawiera porozumienie z Gminą [...], na podstawie którego Straż Gminna S. K. prowadzić będzie monitoring ruchu drogowego na drogach Gminy [...] ze szczególnym uwzględnieniem miejsc, gdzie nagminnie przekraczana jest dozwolona prędkość. Straż Gminna S. K. dzięki posiadanemu doświadczeniu, wykorzystując urządzenia do pomiaru ruchu oraz prędkości pojazdów opracować miała wykaz miejsc na drogach Gminy [...], gdzie występują największe zagrożenia w ruchu drogowym oraz miejsca, gdzie najczęściej popełniane są wykroczenia drogowe, polegające na przekraczaniu dozwolonej prędkości. W trakcie czynności określonych porozumieniem, na podstawie art. 74 ust. 2 Ustawy o samorządzie gminnym w związku z przepisami Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych oraz Rozporządzenia MSWiA z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie wykroczeń, za które strażnicy straży gminnych są uprawnieni do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego, Straż Gminna S. K. karać miała kierowców popełniających wykroczenia polegające na przekraczaniu dopuszczalnej prędkości. Wszystkie czynności określone porozumieniem, wykonywane przez Straż Gminną S. K. na rzecz Gminy [...] prowadzone być miały na koszt Gminy S. K., jednakże wpływy z grzywien nałożonych mandatami karnymi, zgodnie z art. 100 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia stanowić miały dochód Gminy S. K. Komendant Straży Gminnej S. K. ustalić miał z osobą upoważnioną przez Burmistrza [...] harmonogram prowadzonych czynności monitoringu. Porozumienie zawarto na okres 3 miesięcy i ustalono, że może być ono rozwiązane przed tym terminem za 14 dniowym okresem wypowiedzenia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wojewoda [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności i podnosząc, że w zaskarżonej uchwale nie przywołano art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych ( Dz. U. Nr 123, poz. 779 z późn. zm.), który stanowi, że gminy sąsiadujące na obszarze jednego województwa mogą zawrzeć, po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji, porozumienie o utworzeniu wspólnej straży. W tych okolicznościach zawarcie porozumienia nastąpiło niezgodnie z tym przepisem. Pominięcie w podstawie prawnej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych stanowi uchybienie powodujące nieważność tej uchwały. Zdaniem organu nadzoru współpraca w zakresie zadań straży gminnej w świetle przepisu art. 3 cytowanej ustawy o strażach gminnych jest możliwa wyłącznie na zasadach określonych w art. 3 ustawy o strażach gminnych tj. poprzez zawarcie porozumienia o utworzeniu wspólnej straży po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta Policji, w którym zawierające porozumienie strony ustalają w szczególności zasięg terytorialny działania straży i sposób jej finansowania przez zainteresowane gminy oraz wyznaczają radę gminy, która nada regulamin straży i której straż będzie podlegać. Ponadto organ nadzoru badając sprawę stwierdził, że ustalenie w § 4 porozumienia, iż wpływy z grzywien nałożonych mandatami karnymi stanowić będą dochód gminy nie wyczerpuje dyspozycji art. 3 cytowanej ustawy o strażach gminnych tj. nie ustala sposobu finansowania straży. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 ustawy p.o.p.p.s.a., gdyż porozumienie - jako akt nie mający charakteru aktu władczego i wywołujący skutki w sferze prawa karnego nie może podlegać zakwestionowaniu przez organy nadzoru w trybie art. 85 i następne ustawy o samorządzie gminnym i nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Może być natomiast oceniany tylko w kategoriach prawa karnego, w procedurze karnej stosowanej przez sądy powszechne. Organ wniósł także o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 57 & 1 pkt 3 ustawy p.o.p.p.s.a. wobec braku określenia w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. W razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu powyższego stanowiska podniesiono, że nadzorowi nad działalnością gminną podlegają bezpośrednie działania organów gminy, co oznacza że poza nadzorem pozostaje działalność innych podmiotów gminnych wykonujących zadania należące do gminy. W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994r. w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (W 10/93, OTK z 1994r. cz.ll poz.46) wskazano, iż nadzorowi określonemu w rozdziale 10 ustawy podlega działalność gminy o tyle, o ile jest prowadzona bezpośrednio przez organy gminy, jako organy ukonstytuowane na gruncie prawa administracyjnego - wyposażone z mocy prawa we władzę publiczną. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli akt woli organu gminy został podjęty w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego - np. umowy zawartej z równorzędnym z definicji podmiotem obrotu prawnego - procedurze nadzorczej z rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym nie podlega. Wykonując bowiem własność publiczną organy gminy działają wedle ściśle określonych procedur. Podjęcie uchwały kończy pewien etap postępowania: uchwała nie jest jeszcze oświadczeniem woli w rozumieniu k.c., nie jest bowiem skierowana na zewnątrz do innej osoby prawnej lub fizycznej, ale do wewnątrz. Jej adresatem jest konkretny organ gminy, który w ten sposób zostaje upoważniony i zobowiązany do złożenia skutkującego już na zewnątrz oświadczenia woli. Rzeczą sądu powszechnego jest ocena, na ile ta wadliwość może powodować nieważność złożonego w imieniu gminy oświadczenia woli. W tym sensie akt woli organu - porozumienie zawarte z Gminą S. K. - jako akt nie mający charakteru aktu władczego i wywołujący skutki w sferze prawa karnego nie może podlegać zakwestionowaniu przez organy nadzoru w trybie art. 85 i następne ustawy o samorządzie gminnym i nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem może być oceniany tylko w kategoriach prawa karnego w procedurze karnej przez sądy powszechne. Projekt uchwały powstał zresztą przy współpracy i pełnej aprobacie nadzoru fachowego tj. Komendanta Powiatowego Policji. Także w okresie realizacji porozumienia, nadzór fachowy sprawowany poprzez współdziałanie straży gminnych z Policją, wynikający z art. 9 ustawy o strażach gminnych i aktów wykonawczych określających zakres sprawowania przez Policję nadzoru w zakresie fachowym nad działalnością straży, również nie kwestionował działań straży gminnej S. K. w szczególności w zakresie nakładania grzywien w drodze mandatu karnego - stosownie do postanowień § 3 porozumienia. Zgodnie z art. 57 & 1 p.o.p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać m.in. określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego, art. 57 & 1 pkt 3 p.o.p.p.s.a. Nadmierna zwięzłość uzasadnienia skargi uniemożliwia organowi ocenę zasadności przyjętego przez skarżącego stanowiska w sprawie. Nie stanowi bowiem należytego określenia naruszenia prawa jedynie ogólnikowe stwierdzenie, iż pominięcie w podstawie prawnej uchwały art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych stanowi uchybienie powodujące nieważność tej uchwały. Ocena skarżącego, iż współpraca w zakresie zadań straży gminnej jest możliwa wyłącznie na zasadach określonych w art. 3 ustawy o strażach gminnych jest oderwana od argumentacji wskazującej, iż zamiarem organu nie było utworzenie wspólnej straży gminnej i od treści porozumienia z której wynika iż zostało ono zawarte jedynie na okres 3 miesięcy. Uchwała uzyskała ponadto pozytywną ocenę skarżącego, dokonaną na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co wynika z pieczątki "brak zastrzeżeń formalno-prawnych". Rada Miejska [...] podejmując zaskarżoną uchwałę podjęła próbę odpowiedzi na liczne apele mieszkańców Miasta i Gminy [...] wnioskujących o poprawę bezpieczeństwa na drogach. Jak wynika z przebiegu dyskusji na Sesji Rady Miejskiej w dniu 14 lipca 2005r. i wypowiedzi Burmistrza, działalność straży gminnej S. K. na terenie Gminy [...] ograniczona miała zostać do monitoringu przekraczania prędkości na drogach. Burmistrz stwierdził, że podjęcie uchwały nie jest konsekwencją utworzenia straży miejskiej. Poza sporem pozostaje, że gminy mają swobodę decydowania o podjęciu współdziałania, o jego zakresie podmiotowym i przedmiotowym, o formach w jakich będzie ono realizowane (publicznoprawne czy cywilnoprawne) i o strukturach organizacyjnych tego współdziałania. Zasada swobody współdziałania gmin w realizacji zadań publicznych znajduje podstawę w art. 172 Konstytucji, który stanowi na jakich zasadach jednostki samorządu terytorialnego korzystają z prawa do zrzeszania się. Utrzymanie porządku publicznego i bezpieczeństwa na terenie gminy jest tego rodzaju zadaniem własnym o charakterze publicznym , którego wypełnienie nakłada na organy gmin obowiązki inne, niż te, jakie są następstwem wykonywania zadań własnych o charakterze gospodarczym. Zatem uzasadnienie skargi, iż nie można zawierać porozumienia międzygminnego w zakresie wykonywania czynności straży gminnej na terenie innej gminy bez zawarcia porozumienia na zasadach ustalonych przepisem art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych, w kontekście argumentów wynikających z przebiegu dyskusji na Sesji, nie znajduje uzasadnienia. Bowiem oznaczałoby pozbawienie gminy prawa do zawarcia porozumienia w formach przewidzianych ustawowo fart. 74 ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności jednak oznaczałoby pozbawienie gminy podstawowych instrumentów prawnych realizacji zadania własnego wynikającego z art. 7 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, którego wykonywania zrzec się organy gmin nie mogą. Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminy mogą zawierać porozumienia komunalne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Na mocy porozumienia nie tworzy się nowej struktury organizacyjnej, a gmina przejmująca w tym trybie zadania publiczne realizuje je przez swoje organy i jednostki organizacyjne. Charakter prawny porozumienia o utworzeniu wspólnej straży, wynikający z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o strażach gminnych i porozumień komunalnych jest zbliżony w tym sensie , że mogą być one zawierane w celu realizacji zadań publicznych w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa. Wybór odpowiedniej formy współdziałania komunalnego pozostawiony jest gminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Wojewody [...] zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszym rzędzie rozważyć należało dopuszczalność wniesienia przez Wojewodę [...] skargi. Art. 93 u.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (D.U. 142 z 2001r. poz. 1591 z późn. zmianami) stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (30 dni od daty doręczenia uchwały) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z zakresu podlegającej nadzorowi działalności komunalnej wyłączyć należy akty odpowiadające pojęciu oświadczeń woli z zakresu prawa cywilnego i prawa pracy nie stanowiących aktów władczych. Podzielając ten pogląd należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wprawdzie upoważnia Burmistrza [...] do podpisania określonej treści porozumienia, lecz treść tego porozumienia – stanowiącego załącznik do uchwały znacząco wykracza poza pojęcie oświadczenia woli z zakresu prawa cywilnego. Porozumienie to dotyczy bowiem przekazania Straży Gminnej Gminy S. K. wykonywania pewnych zadań z zakresu władzy publicznej na terenie gminy [...]. Oczywiście zlecenie wykonywania monitoringu naruszeń prawa o ruchu drogowym mogłoby nastąpić w drodze umowy cywilnoprawnej, nawet bez uprzedniej zgody Rady Miejskiej i gdyby do tego ograniczała się treść porozumienia z Gminą S. K. to istotnie kompetencja nadzorcza Wojewody [...] w stosunku do zaskarżonej uchwały mogłaby budzić wątpliwości, ale nie sposób nie dostrzec, że jej istota leży w upoważnieniu Straży Gminnej w S. K. do prowadzenia kontroli ruchu drogowego i nakładania mandatów za naruszenie przepisów prawa o ruchu drogowym. Skoro zatem porozumienie dotyczy sposobu i zasad wykonywania władzy publicznej na terenie Gminy [...] to i uchwała wyrażająca zgodę na jego zawarcie musi być uznana za podlegającą nadzorowi sprawowanemu przez Wojewodę na podstawie przepisów art. 85 i następnych ustawy o samorządzie gminnym. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść przepisów art. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. 123 poz. 779 z późn. zmianami), które ograniczając co do zasady terytorialny zasięg działania straży gminnej do terenu gminy, pozwalają jednakże na to, by gminy sąsiadujące na obszarze jednego województwa zawarły porozumienie o utworzeniu wspólnej straży. W wyniku takiego porozumienia dochodzi do powstania nowego tworu organizacyjnego, jakim jest straż wspólna. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych uznać należy za uregulowanie szczególne w stosunku do przepisu art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pozwalającego na powierzenie wykonywania zadań publicznych innej gminie w drodze porozumienia międzygminnego. Innymi słowy nie jest dopuszczalne by straż gminna korzystała z przysługujących jej z mocy ustawy o strażach gminnych uprawnień władczych na terenie innej gminy, o ile nie jest to straż gminna wspólna utworzona w trybie przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych. Konsekwencją powyższego poglądu jest stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych oraz art.74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez to, że umożliwiła zawarcie porozumienia międzygminnego o powierzeniu straży gminnej wykonywania obowiązków władczych i kontrolnych na terenie gminy innej niż ta gdzie została powołana - w formie innej niż porozumienie o utworzeniu wspólnej straży na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o strażach gminnych. Należy wreszcie zwrócić uwagę, że uprawnienia strażników straży miejskich w zakresie kontroli ruchu drogowego, wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (D.U. z 2003r. nr 14 poz. 144 ze zmianami) wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 131 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten upoważnia bowiem ministra do określenia w rozporządzeniu warunków i trybu udzielania upoważnień do zatrzymywania pojazdów lub wykonywania niektórych czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego przez funkcjonariuszy innych organów oraz strażników straży gminnych (miejskich). Brzmienie art. 131 ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym nie pozostawia jednak wątpliwości, iż zakres kompetencji normodawczych przyznanych ministrowi przez ustawodawcę obejmuje jedynie określenie warunków i trybu udzielania upoważnień do wykonywania niektórych czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, a nie określenie katalogu innych niż przewidziane w ustawie czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, które mogą wykonywać strażnicy – na co zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich w swym wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 listopada 2005r nr 37048. Na marginesie tylko można zwrócić uwagę na to, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swej odpowiedzi na powyższe wystąpienie podzielił pogląd Rzecznika i wskazał na potrzebę dokonania zmian ustawodawczych. Skoro zatem czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego, skutkujące m.in. karaniem kierowców naruszających przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym miały być przez strażników straży gminnej w S. K. wykonywane na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego pozbawionego oparcia w przepisach ustawy to uznać należało, że również i z tego powodu uchwała akceptująca porozumienie powierzające wykonywanie tych obowiązków tejże straży musiała zostać uznana za naruszająca także przepisy art. 129 ust. 1 – 4a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. D.U. z 2005r. nr 108 poz. 908 z późn. zmianami), które to przepisy określają organy uprawnione do wykonywania kontroli ruchu drogowego. Należy w tym miejscu podkreślić, że istota porozumienia, którego dotyczyła zaskarżona uchwała wyklucza oddzielenie "monitoringu ruchu drogowego" od czynności z zakresu kontroli ruchu drogowego w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym. Stwierdzenie, że środki pozyskane z mandatów nakładanych na kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowić miały dochód Gminy S. K. wskazuje na to, że czynności kontrolne właśnie, a nie sam "monitoring" decydować miały o ekonomicznym aspekcie przedsięwzięcia objętego porozumieniem. Ponieważ zaskarżona uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego, a od daty jej wydania upłynął już okres dłuższy niż rok to z mocy art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, pomimo stwierdzenia sprzeczności z prawem uchwały wyłączona była możliwość stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 91 ust. 1 oraz art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Stosownie do treści art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana.