II GSK 367/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt III SAB/Kr 39/05 w sprawie ze skargi J. F. na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. w przedmiocie bezczynności dotyczącej wpisu na listę radców prawnych 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od J. F. na rzecz Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SAB/Kr 39/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. F. na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. W uzasadnieniu Sąd podał, że pismem z dnia 21 listopada 2005 r. skarżący J. F. wniósł skargę na bezczynność Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. w przedmiocie podjęcia uchwały dotyczącej wpisania go na listę radców prawnych, prowadzoną przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w K. Wniosek o taki wpis złożył w dniu 7 października 2005 r. w oparciu o art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 165, poz. 1361), motywując go tym, że w 1975 r. zdał egzamin sędziowski. Zdaniem J. F., wniosek o wpis był kompletny i sporządzony zgodnie z wymaganiami przedstawionymi na stronie internetowej Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. Skarżący uznał, że w związku z treścią art. 31 ust. 1 ustawy o radcach prawnych ustawowy termin do podjęcia uchwały w sprawie wpisu na listę radców prawnych (30 dni od daty złożenia wniosku) upłynął bezskutecznie w dniu 7 listopada 2005 r. Po tym terminie, w dniu 17 listopada 2005 r., J. F. otrzymał jednak pismo Okręgowej Rady Radców Prawnych z dnia 14 listopada 2005 r. informujące go o przedłużeniu terminu do dnia 30 listopada 2005 r. celem podjęcia uchwały w jego sprawie (po uzyskaniu dodatkowych informacji niezbędnych do jej podjęcia), co uznał za pozbawione podstaw prawnych. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Radców Prawnych w K. wniosła w pierwszej kolejności o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., z uwagi na naruszenie przez skarżącego art. 52 § 4 p.p.s.a., albowiem skarga na bezczynność może być złożona po wyczerpaniu trybu określonego w tym przepisie, tj. po nieskutecznym wezwaniu Okręgowej Izby Radców Prawnych do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie wskazano, że w dniu 17 listopada 2005 r. została podjęta uchwała nr [...] o odmowie wpisu skarżącego na listę radców prawnych, zatem zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z powodu bezprzedmiotowości. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, ale wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, istotą niniejszej sprawy jest treść przepisu art. 31 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten daje jedynie uprawnienie zainteresowanemu do złożenia skargi, natomiast same wymogi formalne skargi, w tym termin, w jakim powinna być złożona, określają przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które regulują wszelkie kwestie formalne skargi, w tym także termin do jej wniesienia (art. 53 p.p.s.a.). W przepisie art. 31 ust. 3 ustawy o radcach prawnych ustawodawca, poprzez sformułowanie "zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego", odesłał zainteresowanego do przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym do art. 52 § 4 p.p.s.a., który wskazuje, że: "w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa". Skarżący przed wniesieniem skargi nie wezwał Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. do usunięcia naruszenia prawa, tj. do podjęcia uchwały sprawie wpisu jego osoby na listę radców prawnych, i dlatego jego skarga podlegała odrzuceniu. W skardze kasacyjnej J. F. zaskarżył w całości powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie i o rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów, w tym kosztów postępowania odwoławczego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust. 3 ustawy o radcach prawnych oraz przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności art. 53 oraz art. 52 p.p.s.a. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że skoro Okręgowa Izba Radców Prawnych w K. w przewidzianym przez art. 31 terminie 30 dni od daty wniesienia wniosku nie podjęła uchwały w przedmiocie wpisu skarżącego na listę radców prawnych, był on uprawniony - stosownie do postanowień art. 31 ust. 3 ustawy o radcach prawnych - wnieść skargę. Ponadto strona zarzuciła, że zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odrzucające tę skargę ma formę wyroku, pomimo treści art. 58 § 3 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego, podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma przepis art. 31 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, który faktycznie nie określa terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jednak - zdaniem skarżącego - oznacza to tylko, że wniesienie skargi na jego podstawie nie jest ograniczone terminem. Skarżący nie podzielił poglądu Sądu I instancji, że art. 31 ustawy o radcach prawnych odsyła do przepisu art. 52 § 4 p.p.s.a. Uchwała okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych nie jest decyzją administracyjną, a zatem - zgodnie z art. 1 k.p.a. - nie stosuje się do niej przepisów k.p.a. Strona wskazała, że Okręgowa Izba Radców Prawnych nie jest organem administracji publicznej, lecz organem samorządu zawodowego i z tego względu do uchwał okręgowej izby radców prawnych nie stosuje się art. 52 § 4 p.p.s.a., który dotyczy decyzji administracyjnych. Do uchwał Okręgowej Izby Radców Prawnych stosuje się natomiast art. 53 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że "sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach". Takim przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 53 § 3 p.p.s.a. jest art. 31 ustawy o radcach prawnych. Środki przewidziane w tym przepisie to zawity termin 30 dni do podjęcia przez okręgową izbę uchwały o wpisie na listę oraz skarga do sądu administracyjnego po bezskutecznym upływie tego terminu. Przepis art. 31 ustawy o radcach prawnych nie odsyła do art. 52 § 4 p.p.s.a. ani nie przewiduje obowiązku, aby zainteresowany przed wniesieniem skargi wezwał na piśmie organ do usunięcia naruszenia prawa. Jest natomiast przepisem o charakterze szczegółowym w stosunku do p.p.s.a., który daje zainteresowanemu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego, przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania do sytuacji uregulowanej w art. 31 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, bowiem zawiera odmienne uregulowanie - dotyczy sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o radcach prawnych od uchwały rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych służy odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w terminie 14 dni od daty doręczenia uchwały. W przypadku uchwały rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych przesłanki zastosowania art. 52 § 3 p.p.s.a. nie są zatem spełnione, ponieważ ta uchwała podlega zaskarżeniu. Ponadto przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. mówi o skardze na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i nie dotyczy skargi na bezczynność. Bezczynność, czyli niepodjęcie uchwały rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych nie stanowi ani wydania aktu, ani podjęcia innej czynności, a przepis art. 52 § 3 dotyczy jedynie czynności pozytywnych. Okręgowa Izba Radców Prawnych w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości wobec braku usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia i zasądzenie od strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm prawem przepisanych. Podzielając poglądy wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu podniesiono, że przepis art. 52 § 4 p.p.s.a. konstytuuje wymóg - przed wniesieniem skargi do sądu - wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Spełnienie tego wymogu stanowi warunek konieczny wniesienia skargi do sądu administracyjnego, pod rygorem jej odrzucenia zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.) oraz przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności art. 52 i 53 p.p.s.a., nie jest zasadny. W istocie przepis art. 31 ust. 3 ustawy o radcach prawnych jest szczególnym przepisem proceduralnym względem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które to przepisy wbrew twierdzeniom skarżącego mają generalnie zastosowanie w sprawach o dokonanie wpisu na listę radców prawnych. Niewątpliwie uchwały Okręgowej Rady Izby Radców Prawnych o wpisie na listę radców prawnych lub o odmowie dokonania tego wpisu stanowią akty administracyjne - decyzje administracyjne podejmowane w trybie przepisów postępowania administracyjnego przez organ samorządu radcowskiego, który w tych sprawach pełni funkcję organu administracji publicznej. Powyższa teza nie wymaga szerszego uzasadnienia, o czym świadczą zarówno przepisy ustawy o radcach prawnych, jak i bardzo bogate kilkunastoletnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem bezczynność rady okręgowej Izby radców prawnych w sprawie niepodejmowania uchwały o wpisie na listę radców prawnych podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o radcach prawnych i art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. Należało w pełni podzielić wykładnię przepisu art. 31 ust. 3 ustawy o radcach prawnych dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, że określony w tym przepisie termin 30 dni odnosi się do obowiązku podjęcia uchwały przez radę okręgową izby radców prawnych od złożenia wniosku lub uchwały przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych i od doręczenia odwołania, a nie jest to termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego na niepodjęcie uchwały - bezczynność organu. Upływ powyższego terminu otwiera stronie możliwość zaskarżenia bezczynności organu do sądu administracyjnego. Natomiast tryb zaskarżenia nie został uregulowany w tej ustawie i dlatego mają zastosowanie przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności art. 52 § 3 i 4 i 53 § 2 p.p.s.a. Z brzmienia przepisu art. 31 ust. 3 ustawy o radcach prawnych wynika, że w wypadku niepodjęcia uchwały przez radę okręgową izby radców prawnych w terminie 30 dni od złożenia wniosku nie przewidziany jest żaden środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i wyłącza on zastosowanie przepisu art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W tych warunkach na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie służyło zażalenie z art. 37 § 1 k.p.a. ani żaden inny środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie oznacza to, że skarga do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie mogła być wniesiona bez uwzględnienia przepisów art. 52 § 3 i 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a., które określają wymogi formalne skargi, w tym termin w jakim powinna być złożona. Zgodnie z przepisem art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy przepis art. 52 § 4 p.p.s.a. miał w tej sprawie zastosowanie i skoro przepis art. 31 ust. 3 ustawy o radcach prawnych nie przewiduje środków zaskarżenia w tej sprawie i nie stanowi inaczej skarżący był zobowiązany przed wniesieniem skargi do sądu wezwać Okręgową Izbę Radców Prawnych w K. do usunięcia naruszenia prawa przez podjęcie stosownej uchwały. Przepis art. 31 ust. 3 ustawy o radcach prawnych nie musiał zawierać odesłania do przepisu art. 52 § 4 p.p.s.a., gdyż przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi samodzielnie i całościowo regulują tryb i sposób oraz termin wnoszenia skarg do sądów administracyjnych. Jeszcze raz należy podkreślić, że uchwały organów samorządu radcowskiego w przedmiocie dokonania wpisu na listę radców prawnych są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a nie są to akty przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 i art. 52 § 3 p.p.s.a. Brak jest jakichkolwiek racjonalnych argumentów, aby przepis art. 31 ustawy o radcach prawnych traktować jako szczególny względem przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który wyłącza stosowanie przepisów art. 52 § 3 i 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. Pozostały zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania art. 52 i 53 p.p.s.a. nie określał dokładnie, który z przepisów § 3 czy też § 4 skarżący wskazał w zarzucie, chociaż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymienił oba te przepisy. Sam skarżący przyznał, że art. 52 § 3 p.p.s.a. nie miał w tej sprawie zastosowania, zresztą WSA w ogóle na ten przepis nie powołał się w zaskarżonym wyroku. Natomiast przepis art. 52 § 4 p.p.s.a., który zastosował WSA w Warszawie w związku z art. 31 ust. 3 ustawy o radcach prawnych nie został naruszony przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że ratio legis przepisu art. 31 ust. 3 ustawy o radcach prawnych istotnie miało na celu dyscyplinowanie organów samorządu do podejmowania uchwał w określonym w tym przepisie terminie, odmiennie niż to przewidują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 35, 36, 37 k.p.a. W żadnym stopniu nie mogło być celem powyższego przepisu wyłączenie stosowania przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Poddanie spraw wskazanych w art. 31 ust. 3 ustawy o radcach prawnych kontroli sądu administracyjnego uzasadnia konieczność stosowania przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności przepisów dotyczących trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Stąd też uzasadnione było odwołanie do m.in. przepisu art. 52 § 4 p.p.s.a. Należy zauważyć, że istotnie sąd I instancji popełnił uchybienie przepisom postępowania odrzucając skargę wyrokiem a nie postanowieniem, jak to powinien uczynić zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. Jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.