II OSK 1487/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 55/07 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...] Park Kulturowy" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miasta K. na rzecz K. K. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 55/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi K. K., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] o utworzeniu parku kulturowego pod nazwą "[...] Park Kulturowy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że kluczowe znaczenie dla oceny przez Sąd zaskarżonej uchwały ma naruszenie przez Radę Miasta K. kompetencji do utworzenia [...] Parku Kulturowego, wynikających z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Sąd I instancji przyjął, że z przepisów tych wynika, iż ustanowienie parku kulturowego nie może być sprowadzone do sformułowania na terenie parku określonych zakazów i ograniczeń, lecz że uchwała w tej sprawie powinna mieć pozytywną treść. W niniejszej sprawie Rada wprowadziła na terenie Parku zakazy i nakazy niezależnie od tego, czy są one adekwatne i niezbędne dla "sposobu ochrony" wartości, dla których ten Park został utworzony. W ocenie Sądu Rada dokonała subdelegacji swej ustawowej kompetencji z art. 16 ust. 2 powołanej ustawy na rzecz Prezydenta Miasta K., mimo że ustawa wyraźnie nakazuje ustalenie sposobu ochrony w tekście uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Sąd I instancji podzielił zarzut skargi, iż Rada przekroczyła swoje kompetencje wprowadzając w § 3 pkt 7 uchwały zakaz lokalizacji parkingów dla samochodów ciężarowych o masie całkowitej powyżej 3,5 t. Art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie przewiduje tymczasem możliwości wprowadzenia tego rodzaju zakazu. Także sposób ustalenia granicy Parku jest wadliwy, bowiem przy relatywnie małej skali mapy stanowiącej załącznik do uchwały oraz pokaźnej grubości kreski odpowiadającej granicy, wyznaczenie granic zgodnie z treścią uchwały nie jest możliwe. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały uzasadniają również dostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienia proceduralne. Sąd zauważył, że § 8a ust. 3 Statutu Miasta K. wymaga, aby informacja o miejscu, terminie i przedmiocie obrad Rady oraz posiedzeniu jej komisji była zamieszczona na tablicy ogłoszeń Magistratu na 7 dni przed sesją lub posiedzeniem oraz aby była przesyłana do lokalnych mediów. Mimo wezwania Rady do udokumentowania wykonania opisanego obowiązku, żadne dowody nie zostały przedłożone. Uzasadnia to przyjęcie, zdaniem Sądu, że powyższe obowiązki zostały naruszone. Ponadto § 14 ust. 3 Statutu K. przewiduje, że dokumenty przeznaczone dla radnych na sesję zwyczajną przekazuje się radnym w terminie 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji. Tymczasem z akt sprawy wynika, że projekt zaskarżonej uchwały został przez Prezydenta Miasta K. przekazany przewodniczącemu Rady w dniu poprzedzającym pierwsze czytanie tego projektu. Nie została przedłożona Sądowi opinia prawna, mimo dokonanego wezwania. Radni nie mogli też zapoznać się przed pierwszym czytaniem z opinią tego projektu sporządzoną przez Komisję Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta K., wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta K. przekroczyła kompetencję do ustanowienia [...] Parku Kulturowego poprzez brak określenia w uchwale sposobu ochrony obiektów i krajobrazu na terenie parku kulturowego i poprzez delegowanie na rzecz Prezydenta Miasta K. kompetencji do wyznaczenia granic tego Parku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że art. 16 ww. ustawy nie jest przepisem kompetencyjnym, a uprawnienie Rady do podejmowania uchwał wynika z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Podniesiono również, że niezależnie od sposobu ochrony, o którym mowa w powyższym przepisie, prezydent miasta sporządza plan ochrony parku kulturowego, który wymaga zatwierdzenia przez radę gminy. Sąd I instancji nie dostrzegł różnicy między "sposobem ochrony" a "planem ochrony" parku kulturowego, przez co błędnie wywiódł o dokonaniu pozaprawnej subdelegacji ustawowych kompetencji Rady na rzecz Prezydenta Miasta K. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię § 14 ust. 3 i § 30 ust. 4 pkt 1 i 2 Statutu Miasta K. polegające na przyjęciu, że opinia prawna nie została sporządzona w prawidłowej formie. W skardze kasacyjnej wskazano, że projekt uchwały uzyskał akceptację radcy prawnego, który wyraził aprobatę merytoryczną umieszczając na nim swoją pieczątkę. Umieszczenie pieczątki radcy prawnego oznacza wyrażenie pozytywnej opinii prawnej bez potrzeby sporządzenia pisemnego dokumentu. Pismem z dnia 9 lipca 2007 r. K. K. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie te okoliczności, które przesądzają o ewentualnej nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji. To zaś oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i nie może poza nie wyjść. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów doszedł do przekonania, że zarzuty te nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W szczególności skutku takiego nie mogą odnieść zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, jako że te przywołane w skardze kasacyjnej dotyczą przepisów, których Sąd ten nie stosował. Co prawda zarówno przepisy § 14 ust. 3 jak i § 30 ust. 4 pkt 1 i 2 Statutu Miasta K., ustanowionego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] (tekst jedn. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), mają charakter norm proceduralnych, ale ich adresatem nie jest sąd administracyjny a organy Miasta K., a jeżeli tak, to Sąd pierwszej instancji, nie stosując tych przepisów, nie mógł ich naruszyć. Co do zaś zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) to i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej sąd prawidłowo zinterpretował (wyłożył) ww. przepisy prawa, zasadnie przyjmując, że uchwała rady gminy, tworząca park kulturowy winna określać dokładne granice parku, sposób jego ochrony, a także zakazy i ograniczenia, ale tylko takie, które zostały enumeratywnie określone w ustawie. Jeżeli zatem Rada Miasta K. w zaskarżonej uchwale nie określiła dokładnie tych granic (pokaźna grubość kreski wyznaczającej granicę parku przy relatywnie małej skali planu), nie określiła sposobu ochrony parku, koncentrując się na nakazach i ograniczeniach, nadto wychodzących poza ich wyczerpujący katalog, określony w art. 17 ust. 1 ustawy, to były podstawy ku temu aby przyjąć, że plan ustanowiony zaskarżoną uchwałą Rady Miasta K. jest prawnie wadliwy, istotnie narusza prawo i jako taki nie może ostać się w obrocie prawnym. Mając to na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 wyżej przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.