II SA/Łd 617/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 29 września 2006 roku sprawy z wniosku E. L. i H. S. o ukaranie grzywną Starosty Powiatu [...] za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2005 roku w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 34/05 1. wymierza Staroście Powiatu [...] grzywnę w wysokości 2.500 (dwa tysiące pięćset) złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2005 roku w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 34/05; 2. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz H. S. i E. L. solidarnie kwotę 228 (dwieście dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 5 października 2005 r., w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Łd 34/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Starostę Powiatu [...] do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejęty pod drogę grunt należący do E. L. i H. S., zakreślając organowi trzymiesięczny termin, liczony od dnia uprawomocnienia się wyroku. Akta sprawy zostały zwrócone organowi w dniu 16 stycznia 2006r. Pismem z dnia 29 maja 2006 r. E. L. i H. S. wezwali Starostę Powiatu [...] do wydania decyzji o odszkodowaniu za całą nieruchomość o powierzchni 1814 m², przejętą pod drogę powiatową. W dniu 4 lipca 2006 r. E. L. i H. S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę o wymierzenie Staroście Powiatu [...] grzywny, w związku z bezczynnością po wyżej wskazanym wyroku. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż wyrok Sądu nie został wykonany, natomiast toczące się aktualnie przed organami administracyjnymi postępowanie w przedmiocie odszkodowania, z niewiadomych powodów nie dotyczy całej nieruchomości skarżących, zajętej pod budowę drogi. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż w dniu 19 lutego 2002 r. E. L. i H. S. wystąpili z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości położonej w T. przy ul. A zajętej pod drogę powiatową. W dniu 22 listopada 2005 r. organ wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego z wnioskiem o nabycie na własność części nieruchomości o powierzchni 540 m², załączając mapę prawną nr [...] dotyczącą nieruchomości o powierzchni ponad 800m². W dniu 30 grudnia 2005 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej w T. oznaczonej, jako działka nr [...] o powierzchni 540 m². Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną przez E.L. i H.S. decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister – w związku z zarzutami skarżących (zawartymi w odwołaniu), iż ich żądanie dotyczy znacznie większego obszaru - zaznaczył, iż do dnia rozstrzygania nie rozpatrzono jeszcze całości wniosku o odszkodowanie. Po upływie terminu na wniesienie skargi do sądu Urząd zlecił wykonanie wyceny nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu. Organ wskazał nadto, że przed upływem terminu do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi poinformował skarżących, iż decyzja o ustaleniu odszkodowania zostanie wydana do dnia 31 sierpnia 2006 r., z uwagi na konieczność przeprowadzenia procedury przetargowej i wykonania operatu szacunkowego. Odnosząc się do zagadnienia ustalenia odszkodowania za pozostałą część nieruchomości o powierzchni 1274 m² organ podał, że decyzja w tym przedmiocie zostanie wydana po zakończeniu przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie o stwierdzenie nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Powiat [...] . Jak zaznaczył organ, powyższe uniemożliwiło mu dotrzymanie wyznaczonego przez Sąd 3-miesięcznego terminu. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 27.000,00 złotych za nieruchomość skarżących o powierzchni 540 m². Na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi uzupełniająco podał, iż po zwrocie akt przez Ministra Budownictwa po wydaniu decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] zlecono wycenę nieruchomości rzeczoznawcy, która została wykonana 31 lipca 2006r. Dnia 23 sierpnia 2006 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której strony zapoznały się z wyceną i zgłosiły do niej zastrzeżenia. Ostatecznie strony zaakceptowały operat szacunkowy, po wprowadzonych korektach, w dniu 19 września 2006 r. W tym też dniu skarżący zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z aktami w ciągu trzech dni i zgłoszenia ewentualnych dalszych uwag. Decyzja w sprawie zapadła więc dopiero po upływie wyznaczonego stronom terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie podstawę żądania stanowi przepis art. 154 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Uprawnienie określone w cytowanym przepisie ma charakter dyscyplinujący organ administracji publicznej i represyjny w stosunku do tego organu. Przepis formułuje przesłankę formalną dopuszczalności wniesienia skargi w tym trybie wskazując, iż żądanie wymierzenia grzywny musi zostać poprzedzone pisemnym wezwaniem organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Ponieważ ustawa nie wprowadza ograniczeń temporalnych co do realizacji uprawnienia do wniesienia skargi, przyjąć należy, iż strona może z niego skorzystać w każdym czasie, po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko takie zaprezentowane zostało także w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 52/06 (opubl. w ONSA i WSA z 2006 r. Nr 4, pod poz.100), w którym Sąd stwierdził, że terminy do wniesienia skargi, określone w art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie mają zastosowania do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 § 1 tej ustawy. W piśmie z dnia 29 maja 2006 r. skarżący wezwali Starostę Powiatu [...] do wydania decyzji o odszkodowaniu za przejętą pod drogę powiatową nieruchomość o powierzchni 1814 m², spełniając tym samym ustawowy wymóg dopuszczalności wniesionej później skargi. Przesłanką materialnoprawną wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. jest niewykonanie wyroku sądu administracyjnego. Pojęcie to odnosi się do sytuacji, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Jeżeli natomiast orzeczenie Sądu zobowiązuje organ do wydania decyzji w oznaczonym terminie, to wydanie decyzji po tym terminie oznacza, że organ nie wykonał wyroku w całości, co również uzasadnia wymierzenie grzywny (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2000 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 2001/98, LEX nr 77621). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w wyroku z dnia 5 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Starostę Powiatu [...] do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejęty pod drogę grunt w ciągu trzech miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia. Powyższe uwagi uzupełnić należy stwierdzeniem, iż w niniejszej sprawie zwrot akt organowi nastąpił w dniu 16 stycznia 2006 r. Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a stanowiąc, iż termin określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Wyznaczony przez Sąd termin rozpoczął bieg z dniem 17 stycznia 2006r.. (data zwrotu akt do organu) i upłynął 17 kwietnia 2006 r. Organ zaś wydał decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość skarżących dopiero w dniu [...], była to ponadto decyzja nie rozstrzygająca o całości wniosku, a jedynie o odszkodowaniu za część nieruchomości o powierzchni 540 m². Podkreślić należy, iż skarżący wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod budowę drogi złożyli już w 2002 r. i do chwili obecnej postępowanie administracyjne w tym przedmiocie nie zostało zakończone. We wniosku skarżący domagali się rekompensaty za zajęcie gruntów o powierzchni 1814 m². Niezrozumiałym pozostaje, dlaczego Starosta Powiatu [...] prowadził postępowanie jedynie co do nieruchomości o powierzchni 1163 m², by następnie po wydanym przez sąd administracyjny wyroku ograniczyć rozpoznanie wniosku do działki nr [...] o obszarze 540 m², chociaż Wojewoda [...] objął postępowaniem całą wnioskowaną nieruchomość. Brak w aktach dowodów wskazujących na przyczyny takiego ograniczenia postępowania, brak również pism skierowanych do skarżących, w których organ wyjaśniałby tę kwestię. Ma to istotne znaczenie dla oceny sposobu wykonania wyroku, niezasadnym bowiem jawi się w tej sytuacji argument, iż rozstrzygnięcie wniosku skarżących nie jest zależne od decyzji Starosty a od decyzji Wojewody. Wojewoda rozstrzygał bowiem w ramach wniosku Starosty. Przedmiotowe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi obligowało organ do wydania decyzji nie częściowej, a decyzji, która rozstrzygnęłaby sprawę odszkodowania w pełnym zakresie, wyznaczonym żądaniem zawartym we wniosku E. L. i H. S., inicjującym postępowanie administracyjne. W sprawie doszło do ewidentnego niewykonania wyroku nakładającego na Starostę Powiatu [...] obowiązek wydania decyzji w przedmiocie całej nieruchomości skarżących. Podkreślić należy, że w takim zakresie prowadzone było postępowanie przez Wojewodę [...]. Natomiast po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Starosta wystąpił pismem z dnia 22 listopada 2005 r. do Wojewody [...] o pilne wydanie decyzji o nabyciu przez Powiat [...] własności części zajętego gruntu, to jest działki nr [...] o powierzchni 540 m², przesyłając jednocześnie jej mapę – mapa dotyczy zresztą większej części nieruchomości. Wojewoda [...] rozstrzygnął sprawę jedynie w tym zakresie i dalsze postępowanie zakończone decyzją Starosty Powiatu [...] w dnia [...] ostatecznie nie objęło całej nieruchomości. Starosta dopiero 6 lipca 2006 r. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji o nabyciu własności pozostałej części gruntu. Decyzja w tym przedmiocie jeszcze nie zapadła. Podsumowując stwierdzić trzeba, iż wydanie nakazanego przez Sąd rozstrzygnięcia nastąpiło, po pierwsze, z ponad sześciomiesięcznym opóźnieniem, po drugie, dopiero po wniesieniu skargi, a nadto organ objął decyzją odszkodowanie jedynie za część zajętej nieruchomości. Oznacza to, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie został wykonany. Czyni to skargę zawierającą wniosek o wymierzenie grzywny całkowicie zasadną. Zasadę szybkości postępowania normuje art. 12 § 1 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Określony dla Starosty Powiatu [...] termin załatwienia sprawy był dłuższy niż maksymalny termin ustawowy. Sąd wyznaczając okres 3 miesięcy brał pod uwagę zarówno skomplikowany charakter sprawy, jak i zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ, gdyby podjął prawidłowe działania w sprawie, miałby dostatecznie dużo czasu by doprowadzić do końca trwające 4 lata postępowanie. Ustalając wysokość wymierzonej grzywny na kwotę 2.500 złotych, Sąd kierował się dyrektywą wskazaną w § 6 art. 154 p.p.s.a., grzywnę bowiem wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2006 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2005r. i w drugim półroczu 2005r. przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2005 r. wyniosło 1 977,20 złotych, a w drugim półroczu 2005 r. wyniosło 2 038,00 złotych. Przy określaniu wysokości grzywny, Sąd miał również na uwadze istotność przekroczenia terminu wydania decyzji, a także zakres, w jakim orzeczenie nie zostało w ogóle wykonane. Jak wskazano w części ustalającej uzasadnienia, organ po złożeniu przez E. L. i H. S. skargi do tutejszego Sądu orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość skarżących o powierzchni 540 m². Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż stosownie do § 3 art. 154 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi o wymierzenie grzywny, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone solidarnie na rzecz E. L. i H. S. koszty złożyła się kwota 200 złotych tytułem wpisu sądowego od skargi uiszczonego przez skarżących oraz kwota 28 złotych, jaką skarżący ponieśli w związku z dojazdami do Sądu.