II SA/Bk 127/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Bk 127/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] znak [...] Komendant Miejski Policji w B. odmówił P. S. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, iż P. S. pełni służbę w organach Policji od dnia [...] listopada 1999 r., w tym służbę stałą od dnia [...] listopada 2002 r. W grudniu 2004 r. został mu przyznany równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. W dniu 08 listopada 2006 r. w/w złożył wniosek o przyznanie od dnia 01 listopada 2006 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Obecnie P. S. wraz z rodziną zajmuje lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale lokalu Nr [...] z dnia [...] października 2000 r. wydanej przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko – Własnościową w W. Głównym lokatorem jest żona wnioskodawcy. Lokal składa się z 3 izb, posiada powierzchnię użytkową 38, 67 m2, w tym powierzchnię mieszkalną 21, 72 m2. Organ wskazał, iż zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uregulowane zostały w art. 92 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji oraz w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści § 1 ust. 1 tego rozporządzenia równoważnik nie przysługuje, jeżeli policjant lub jego małżonek posiada lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej, spółdzielczy lokal, w tym własnościowy lub lokatorski oraz spółdzielczy lokal zajmowany na podstawie umowy najmu. W rozpoznawanej sprawie taki lokal posiada żona wnioskodawcy. Organ wskazał też, że na rozstrzygnięcie o odmowie przyznania przedmiotowego równoważnika pieniężnego nie ma wpływu okoliczność, iż posiadany lokal nie odpowiada przysługującej wnioskodawcy powierzchni mieszkalnej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. S. podnosząc, iż zajmowany przez niego lokal nie stanowi lokalu mieszkalnego w myśl § 1 ust. 1 powołanego w decyzji Rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., gdyż posiada powierzchnię mieszkalną mniejszą niż określona normami zaludnienia ustalonymi dla lokali funkcjonariuszy policji. Dlatego, jego zdaniem, odmowa przyznania przedmiotowego równoważnika za brak lokalu jest niezasadna. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] znak [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] grudnia 2006 r. Organ II instancji przytoczył treść przepisów art. 88, 97 ust. 5 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji wskazując w szczególności na art. 92 ust. 1 tej ustawy, z którego wynika, iż o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego może ubiegać się tylko policjant nie posiadający mieszkania. W przywołanej regulacji oraz w § 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie uzależniono, zdaniem organu, prawa do przedmiotowego równoważnika od wielkości powierzchni zajmowanego lokalu, w szczególności od sytuacji, gdy powierzchnia ta jest mniejsza od przysługującej funkcjonariuszowi na podstawie norm zaludnienia. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie zawiera również odwołania do art. 88 tej ustawy, zgodnie z którym prawo do lokalu przysługuje z uwzględnieniem liczby członków rodziny. Organ wskazał, iż okoliczność posiadania przez policjanta lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (udziału w domu) - bez względu na metraż - w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, wyłącza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do przydziału lokalu zgodnie z normami zaludnienia. Równoważnik pieniężny za brak lokalu stanowi bowiem, zdaniem organu, ekwiwalent za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. złożył do sądu administracyjnego P. S. W uzasadnieniu po raz kolejny szczegółowo opisał swoją sytuację lokalową wskazując, iż zajmowana przez jego rodzinę powierzchnia mieszkalna w lokalu przy ul. K. w W. (21, 72 m2) nie odpowiada obowiązującym normom zaludnienia. Powołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 1999 r. w sprawie sygn. akt I SA 866/98, Lex nr 48581 wywodząc, iż skoro posiadany przez jego małżonkę lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej, to tym samym nie zostało zrealizowane jego prawo do lokalu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie o uprawnieniu skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, które to uprawnienie zostało przyznane funkcjonariuszom Policji w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) dalej jako ustawa o Policji, wymaga kompleksowego spojrzenia na przepisy dotyczące zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków tej formacji mundurowej. W ustawie o Policji resortowym formom pomocy mieszkaniowej poświęcono rozdział 8 zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Istotą tej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszom odpowiedniego lokalu mieszkalnego, czyli realizacja prawa do lokalu, o którym mowa w przepisie art. 88 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do jego treści policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Wskazany przepis należy, w ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, interpretować w powiązaniu z innymi przepisami rozdziału 8 ustawy o Policji, w którym przewidziano następujące formy pomocy mieszkaniowej: przydział lokalu mieszkalnego - art. 90, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – art. 92 ust. 1, prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość - art. 94 ust. 1, prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu – art. 91 ust. 1. Ustaleniu w/w rodzajów pomocy mieszkaniowej towarzyszy również wyczerpujące wyliczenie w art. 95 ustawy o Policji przypadków, w których prawo do przydziału lokalu nie przysługuje. Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie ma w szczególności pkt 2 i 3 tego przepisu o następującej treści: lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (pkt 2) lub którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2 (pkt 3). Dla pełnego obrazu ustanowionych w ustawie o Policji resortowych form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wskazać też trzeba na treść § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884). Wynika z niego, iż policjant nie traci prawa do ubiegania się o przydział lokalu zgodnego z normami zaludnienia nawet wówczas, jeśli wyrazi zgodę na przydział lokalu o mniejszej powierzchni mieszkalnej. Analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi do następujących wniosków. Podstawową formą pomocy mieszkaniowej z rozdziału 8 ustawy o Policji jest prawo do przydziału lokalu. Pomiędzy tym prawem a prawem do pozostałych form pomocy mieszkaniowej, w tym do równoważnika za brak lokalu istnieje ścisła współzależność, a przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji powinien być interpretowany łącznie z przepisem art. 95 tej ustawy - w rozpoznawanej sprawie w szczególności z jego pkt 2 i 3. Oznacza to, że jeśli funkcjonariusz lub jego małżonek posiada prawo do lokalu o powierzchni odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (a zatem gdy nie występują negatywne przesłanki z art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji), to nie jest uprawniony do przydziału lokalu, a w konsekwencji nie przysługuje mu równoważnik za brak lokalu. Natomiast jeśli potrzeba mieszkaniowa funkcjonariusza nie została w odpowiedni sposób zaspokojona (gdy zaistniały przesłanki z art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, a więc powierzchnia lokalu posiadanego przez policjanta nie odpowiada powierzchni przysługującej mu na podstawie odrębnych przepisów) jest uprawniony do przydziału lokalu, a w konsekwencji również do równoważnika za brak lokalu. Przedstawiony pogląd dominuje również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się w szczególności, iż istotnym elementem konstrukcji publicznego prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego, unormowanej w art. 88 ustawy o Policji, jest pojęcie lokalu mieszkalnego, przy czym desygnatem tego pojęcia nie może być jakikolwiek lokal, tylko lokal spełniający określone wymogi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Po 502/04, nie publ., wyrok NSA z dnia 13 marca 2000 r. w sprawie sygn. akt I SA 658/99, Lex nr 55283). Okoliczność nieposiadania lokalu warunkująca istnienie prawa do przydziału lokalu oraz prawa do równoważnika będzie spełniona, gdy funkcjonariusz i jego rodzina nie dysponują lokalem, którego powierzchnia odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej określonej w odrębnych przepisach (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 1999 r. w sprawie sygn. akt I SA 866/99, Lex 48581). Wobec zaprezentowanej powyżej koncepcji uprawnienia do resortowych form pomocy mieszkaniowej (w tym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu) ocenić trzeba jako nieprawidłowe stanowisko organu w tym przedmiocie wyrażone w decyzjach obydwu instancji. Powołując się na przepis § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.) wskazywano, iż nie uzależniono w nim prawa do równoważnika od wielkości zajmowanej przez funkcjonariusza powierzchni mieszkalnej. W ocenie sądu stwierdzenie to nie może decydować o istnieniu powyższego uprawnienia, a to dlatego, że Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy. To ustawa wprowadza reguły, które rozporządzenie może tylko doprecyzować. Ustawa o Policji w przepisie art. 88 i 95 zawiera wymóg uwzględniania normy zaludnienia. Interpretacja przepisów aktu wykonawczego nie może zmierzać do zakwestionowania treści regulacji wyższego rzędu. Sąd nie podzielił również odosobnionego stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 06 października 2006 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 302/06, nie publik., w którym wskazano, iż jedyną okolicznością prawnie relewantną dla ustalenia prawa do równoważnika jest dysponowanie lokalem mieszkalnym, a nie jego powierzchnia. W ocenie składu orzekającego w sprawie IV SA/Wr 302/06 do takich wniosków prowadzi wykładnia językowa przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W ocenie tutejszego sądu poprzestanie na wykładni językowej powołanego przepisu jest niewystarczające i prowadzi do rezultatów trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sięgnięcie do wykładni celowościowej pozwala zapobiec sytuacji nierównego traktowania funkcjonariuszy nie posiadających lokalu o przysługującej im powierzchni mieszkalnej i uwzględnia dążenie ustawodawcy do właściwego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. Trafność rozumowania opartego na wykładni celowościowej znajduje potwierdzenie również w wykładni systemowej, uwzględniającej regulacje resortowych form pomocy mieszkaniowej przewidzianej w przepisach dotyczących innych służb mundurowych. Treść przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji jest tożsama z przepisami ustaw resortowych dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy innych służb mundurowych, a to oznacza, że – mając na względzie spójność systemu prawa i racjonalność ustawodawcy – nie można ich interpretować w oderwaniu od tych regulacji. Również orzecznictwo dotyczące zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy innych służb mundurowych jest zgodne z podzielonym w sprawie niniejszej orzecznictwem (por. treść przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 207, poz. 1071 ze zm.) oraz wyrok NSA z dnia 01 lipca 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1574/04, niepubl.; treść przepisów rozdziału 12 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997) oraz wyrok NSA z dnia 23 września 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA 425/98, Lex nr 45847). Przechodząc do prawnej oceny sytuacji faktycznej w rozpoznawanej sprawie stwierdzić trzeba, iż skarżący – będący od dnia [...] listopada 2002 r. funkcjonariuszem w służbie stałej – zajmuje obecnie lokal o powierzchni mieszkalnej 21, 72 m2, którego głównym lokatorem jest jego żona A. S. (decyzja o przydziale z dnia [...] października 2000 r. k. 12). Jego rodzina składa się z 4 osób. Zgodnie z § 2 pkt 1 i § 3 powoływanego Rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. dla policjanta posiadającego rodzinę przydziela się po jednej normie zaludnienia dla niego i każdego członka jego rodziny, przy czym norma wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej. W przypadku czteroosobowej rodziny powierzchnia mieszkalna uwzględniająca wskazaną normę zaludnienia powinna wynosić co najmniej iloczyn liczby osób w rodzinie i najniższej wielkości powierzchni, przypadającej w myśl powołanych przepisów na jedną osobę. Subsumcja tak ustalonego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 92 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji, biorąc pod uwagę ich znaczenie ustalone w oparciu o wykładnię funkcjonalną i systemową uprawnia do stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie organu administracyjnego II instancji podjęte w niniejszej sprawie dotknięte jest uchybieniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (wadliwa wykładnia), zobowiązującym sąd do jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Poprzestanie na interpretacji językowej przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, zwłaszcza art. 92, doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania, a w konsekwencji do nie dającego się zaakceptować rozstrzygnięcia. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. organ II instancji uwzględni wszystkie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Z uwagi na powyższe orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonania decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 cyt. ustawy. Z uwagi na to, że skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych (art. 239 pkt 1 lit. d p.p.s.a. – sprawa ze stosunków służbowych) i nie ponosił kosztów związanych z wniesieniem skargi, nie orzeczono o zwrocie kosztów sądowych.