IV SA/Wr 302/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant: Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji we W. , decyzją z dnia [...] r. nr [...] , podjętą na podstawie postanowień art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z dnia 9 października 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późń. zm.), art. 92 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7 poz. 58 z późń. zm.) , § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 z późń. zm.) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1469), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w W. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania M. G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. M. G. jest funkcjonariuszem Komisariatu Policji II KMP w W. . Do służby został przyjęty z dniem [...] r., a funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany w dniu [...] r. Na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r., Komendanta Miejskiego Policji w W. zainteresowany pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwagi na posiadania tytułu prawnego do komunalnego lokalu mieszkalnego położonego przy ul. Ł. [...] w S. Z. , zajmowanego na podstawie umowy najmu nr [...] z dnia [...] r. Powierzchnia mieszkalna przedmiotowego lokalu wynosi [...] m2, natomiast powierzchnia użytkowa [...] m2. W dniu [...] r. M. G. złożył oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, za okres od [...] r. Do oświadczenia dołączył zaświadczenie Burmistrza Miasta S. Z. z dnia [...] r. Z akt sprawy wynika, iż zainteresowany jest najemcą lokalu mieszkalnego położonego przy ul. Ł. [...] w S. Z. . W przedmiotowym lokalu zamieszkują: M. G. - wnioskodawca A. G. - żona W. G. - córka. Zdaniem M. G. lokal mieszkalny położony przy ul. Ł. [...] w S. Z. o powierzchni mieszkalnej [...] m2 nie zapewnia należnych norm zaludnienia. Komendant Miejski Policji w W. po rozpatrzeniu wniosku M. G. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] r., decyzją nr [...] z dnia [...] r., odmówił przyznania zainteresowanemu przedmiotowego równoważnika. Organ I instancji w uzasadnieniu podał, iż zgodnie z przepisem § 1 ust. l rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 z późń. zm.), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m 2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m 2, 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, tymczasowej kwatery. Według organu i instancji M. G. posiada lokal mieszkalny w rozumieniu § 1 cyt. rozporządzenia, co stanowi negatywną przesłankę przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bez względu na powierzchnię tego lokalu. Od powyższej decyzji M. G. odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. . Odwołujący się podał, iż od dnia [...] r. zajmuje lokal mieszkalny ul. Ł. [...] w S. Z. , w którym zamieszkuje wraz z żoną i córką. Powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi [...] m2 i nie zapewnia przysługujących mu norm zaludnienia, ponieważ zgodnie z obowiązującymi przepisami przysługuje mu co najmniej 21 m2. Zdaniem odwołującego się, zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, "Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Natomiast zgodnie z art. 92 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej". Zdaniem skarżącego formą zastępczą zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza, która w jego przypadku nie została zaspokojona, jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wynikające z art. 92 ustawy o Policji oraz pomoc finansowa na budownictwo mieszkaniowe - art. 94 powyższej ustawy. M. G. uważa, iż przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ponieważ nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, który spełniałby przysługujące jemu i członkom jego rodziny normy zaludnienia. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Treść przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji i treść przepisu art. 92 ust. 1 jest zróżnicowana, przez co nie można utożsamiać tych pojęć użytych przez ustawodawcę. O ile w przepisie art. 88 ust. 1 cyt. ustawy ustawodawca wyraźnie kwalifikuje pojęcie lokalu mieszkalnego poprzez dodanie w dalszej części przepisu sformułowania tożsamego z "normami zaludnienia", o tyle w treści art. 92. ust. 1 ustawy ustawodawca używa tylko pojęcia "lokal mieszkalny" bez dalszego wskazania koniecznych jego cech, poprzez użycie określeń takich, jakich użył w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu II instancji, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że przesłanką wyłączającą prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest nie posiadanie lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej co najmniej normom zaludnienia, gdyż z samej treści przepisu wynika, że przesłanką negatywną do przyznania takiego równoważnika jest sam fakt posiadania lokalu mieszkalnego, a okoliczność dotycząca jego powierzchni poniżej norm zaludnienia nie jest objęta treścią tego przepisu. M. G. od dnia [...] r. zajmuje wraz z rodziną komunalny lokal mieszkalny położony w S. Z. przy ul. Ł. [...] , którego jest najemcą. W świetle obowiązujących przepisów okoliczność ta stanowi przesłankę negatywną do przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego bez względu na powierzchnię przedmiotowego lokalu jak i uprawnienia członków jej rodziny. Powyższa decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący ponowił argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzuca niezgodność z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/90. Podniósł również, iż w zbliżonej problematyce zostały wydane wyroki uchylające decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 2764/03 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2005 r. sygn. akt I OSK 29/05. Powyższe doprowadziło go do wniosku, że nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ustawy o Policji, jego powierzchnia mieszkalna jest mniejsza, niż przysługująca mu powierzchnia od 21 do 30 m2. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ uzupełnił swoją argumentację podnosząc, iż należy wyjść z założenia racjonalności działania ustawodawcy i przyjąć, że gdyby ustawodawca chciał związać określenie "lokal mieszkalny" użyte w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji z treścią przepisu art. 88 ust. 1 to wówczas powtórzyłby w tym przepisie wyraźnie związanie pojęcia lokalu mieszkalnego z normami zaludnienia. Skoro jednak ustawodawca tego nie uczynił, to brak jest podstaw do przypisywania mu tego zamiaru i tym samym brak jest podstaw do dokonywania wykładni przepisu z uwzględnieniem tych elementów, których w tym przepisie nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, stąd skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Organy administracji dokonały właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7 poz. 58 z późń. zm.) , § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 z późń. zm.). Postanowienia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowią, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis ten określający uprawnienia do równoważnika za brak lokalu, został umieszczony w rozdziale 8 ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Zgodnie z art. 88 ust. 1, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, także zawarty w tym samym rozdziale, stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. W państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne pozajęzykowe metody wykładni. Dyrektywy wykładni językowej mają prymat nad innymi metodami wykładni, ponieważ najpełniej uzewnętrzniają wolę ustawodawcy. W literaturze prawniczej, a także w jurysprudencji powszechnie przyjmuje się, iż punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawa. Dokonując interpretacji postanowień art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, skład orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, iż językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że równoważnik taki może być przyznany, jeśli nie zachodzi negatywna przesłanka materialnoprawna w postaci dysponowania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalem mieszkalnym w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest najemcą lokalu mieszkalnego położonego przy ul. Ł. [...] w S. Z. . Bezsporne też jest to, że S. Z. jest miejscowością pobliską wobec W. (miejsce pełnienia służby skarżącego) w rozumieniu przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Szczegółowe zasady przyznawania, zwracania wyżej wymienionego równoważnika określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Przepis § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia stanowi, że równoważnik przyznaje się, gdy policjant nie posiada m. in. lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej. Z kolei § 6 pkt 4 rozporządzenia zobowiązuje właściwy organ do wydania decyzji o cofnięciu równoważnika, jeśli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wykładnię powyższych przepisów ustawy i rozporządzenia prowadzącą do rezultatu, iż nie można wiązać kwestii prawa do równoważnika pieniężnego z powierzchnią posiadanego przez policjanta lokalu mieszkalnego. Jedyną bowiem okolicznością prawnie relewantną dla ustalenia prawa do równoważnika jest dysponowanie lokalem mieszkalnym. Jeśli natomiast taki lokal uzyskał, to okoliczność ta uzasadnia cofnięcie prawa do równoważnika. Trzeba bowiem mieć na uwadze nie to co ustawodawca chciał powiedzieć formułując daną normę, lecz to, co wyraził w przepisie, zwłaszcza, gdy przepis ten ma treść wyraźnie określoną, gdyż użyto w nim sformułowań o jednoznacznym językowo wydźwięku. Zdaniem Sądu odwoływanie się w tym przypadku do pozajęzykowych metod wykładni wydaje się zbędne i niecelowe. Skarżący powołał się na inne metody wykładni, w myśl których nie posiada on lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ustawy o Policji, gdyż jego powierzchnia mieszkalna jest mniejsza, niż przysługująca mu powierzchnia od 21 do 30 m2. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzuca także niezgodność z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/90. Podniósł również, iż w zbliżonej problematyce zostały wydane wyroki uchylające decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 2764/03 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2005 r. sygn. akt I OSK 29/05. W przywołanych orzeczeniach sądy administracyjne, sięgając do dyrektyw wykładni systemowej i nadając jej priorytetowe znaczenie wobec wykładni językowej, uznały, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeśli posiadany przez niego lokal nie odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że ustawa o Policji i rozporządzenie inaczej skonstruowały zasady korzystania z przydziału lokalu i z pomocy finansowej, inaczej zaś z równoważnika pieniężnego. Przydział lokalu uzależniony jest bowiem od powierzchni zajmowanego przez policjanta lokalu - jeśli jest zbyt mała, to przysługuje mu prawo do lokalu. Natomiast w przypadku równoważnika pieniężnego za brak lokalu obowiązuje inna zasada - jego przydzielenie jest niedopuszczalne, a przyznany równoważnik podlega cofnięciu, jeśli policjant nabył lokal we właściwej miejscowości, przy czym nie ma prawnego znaczenia powierzchnia mieszkalna tego lokalu. Zdaniem Sądu, treść powołanych przepisów prawnych, dzięki wykładni językowej, pozwala jednoznacznie skonstruować obowiązującą normę, a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy. Brak jest zatem podstaw do stosowania wykładni systemowej. Ustawa o Policji w sposób jednoznaczny inaczej traktuje przydział mieszkania oraz pomoc finansową, inaczej natomiast równoważnik pieniężny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 18 kwietnia 2006 r. (I SA/Wa 1353/05), iż posiłkowanie się innymi, niż literalna metodami wykładni, doszukiwanie się w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji treści w nim niewyrażonych byłoby zabiegiem nieuprawnionym. Sąd zdaje sobie sprawę, iż powyższe stanowisko odbiega od poglądu zaprezentowanego w przywołanych przez skarżącego orzeczeniach. Pragnie jednak zwrócić uwagę, że wykładnia sądowa (operacyjna) przepisów prawa dokonywana jest w kontekście danej jednostkowej sprawy, poddanej rozpoznaniu przez sąd "na użytek" tej sprawy. Ponieważ wszczęte skargą M. G. postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia organom administracji zarzutu naruszenia prawa materialnego, przeto - stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.