I OSK 61/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Zbigniew Rausz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Jarocin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt III SA/Po 444/06 w sprawie ze skargi Gminy Jarocin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 marca 2006 r. nr PN.II-5.0911-191/06 w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt IIISA/Po 444/06 oddalił skargę Gminy Jarocin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 marca 2006 r., nr PN.II-5.0911-191/06 w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Rada Miejska w Jarocinie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2005 r. Nr 175 poz. 1459), uchwałą z dnia 28 lutego 2006 r. Nr XXXVII/624/2006 wyraziła zgodę na udzielenie 50% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości będących własnością Gminy Jarocin, zabudowanych na cele mieszkaniowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowy oraz nieruchomości rolnych (§ 1 uchwały). W powołanej uchwale przyjęto równocześnie, że bonifikata ta nie będzie przysługiwać osobom fizycznym i prawnym będącym właścicielami lokali przeznaczonych na inne cele niż mieszkaniowe i obowiązywać będzie w ciągu 2 lat licząc od daty wejścia w życie uchwały (§ 2 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Jarocina. Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 marca 2006 r. Nr PN.11-5.0911-191/06, wydanym na podstawie art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) orzekł o nieważności Uchwały Nr XXXVII/624/2006 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 28 lutego 2006 r. ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści art. 68 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika, iż właściwy organ może udzielić za zgodą rady gminy bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 jeżeli nieruchomość sprzedawana jest na cele mieszkaniowe. Uprawnienie rady gminy wskazane w powołanym przypisie odnosi się zatem do skonkretyzowanej nieruchomości. Tymczasem Rada Miejska w Jarocinie poprzestała na ustaleniu zasad udzielania bonifikat w stosunku do określonego kręgu podmiotów – wykraczając tym samym poza kompetencje ustawowe. Uchwała rady gminy w przedmiotowym zakresie winna bowiem dotyczyć wyłącznie wyrażenia zgody na udzielenie zindywidualizowanemu nabywcy bonifikaty, w określonej wysokości, w odniesieniu do nieruchomości dla której została ustalona oplata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi Gminy Jarocin do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Strona skarżąca zarzuciła, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy, należy m.in. podejmowanie uchwał w spawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Rada gminy może więc podejmować uchwały określające zasady zbywania nieruchomości gruntowych, pod warunkiem, że przepisy ustaw szczególnych nie odbierają jej tej kompetencji. Taka sytuacja zdaniem skarżącej w omawianym przypadku nie zachodzi. Artykuł 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) określając w jakich przypadkach i za zgodą jakiego organu, właściwy organ może udzielać bonifikat, nie wyklucza sformułowania warunków tej bonifikaty w sposób bardziej generalny. Natomiast zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Jarocinie stanowi, że ilekroć zajdą określone w tej uchwale okoliczności (zgodnie z treścią art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami) tylekroć adresaci tej uchwały objęci zostaną zgodą na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazał, że art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, a ust. 2 pkt 9 lit. a tegoż przepisu, że do wyłącznej właściwości rady gminy (miejskiej) należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, konkretyzację wyrażonej powyżej zasady stanowi niewątpliwie art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który w ust. 1 upoważnia właściwy organ, za zgodą wojewody albo rady lub sejmiku, do udzielenia bonifikaty od ceny ustalonej w art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana osobom lub na cele określone w tym przepisie. Na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) powołane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Mając na względzie literalne brzmienie tych przepisów Sąd pierwszej instancji uznał, że uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty w oparciu o cytowany przepis możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w przepisie (co do przeznaczenia nieruchomości, względnie osoby nabywcy), a nadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest zatem możliwe zastosowanie przepisu art. 68 wobec ogólnie określonego, niezindywidualizowanego kręgu podmiotów oraz niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ udzielający zgody na udzielenie bonifikaty powinien mieć każdorazowo zapewnioną możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży wyceniona została zgodnie z przepisami, jak też czy jej sprzedaż następuje na wskazany ustawą cel oraz na rzecz wskazanych osób. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż tylko w takiej sytuacji będzie realizowany w sposób rzeczywisty obowiązek gospodarowania mieniem gminy w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Wynika to z przepisu art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przewidziana w art. 68 ust. 1 tej ustawy forma kontroli, jaką jest konieczność uzyskania zgody właściwego organu na udzielenie bonifikaty nie będzie iluzoryczna. Sąd pierwszej instancji wskazał także, iż nie jest wykluczone podjęcie przez Radę Miejską uchwały o charakterze bardziej generalnym dotyczącej zasad udzielania bonifikaty przy sprzedaży własności gruntów na rzecz spółdzielni mieszkaniowych, lecz uchwała taka nie może jednakże zastępować aktu zgody na sprzedaż określonych nieruchomości, gdyż taka zgoda może być wyrażona, dopiero po skonkretyzowaniu nieruchomości i ustaleniu ich ceny. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Jarocin i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z treścią art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez przyjęcie, że: a) art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi konkretyzację zasady zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, b) w świetle treści art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, niemożliwe jest wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty wobec ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości oraz przed ustaleniem ich ceny, c) nie jest wykluczone podjęcie przez radę gminy uchwały o charakterze generalnym dotyczącej zasad udzielenia przedmiotowych bonifikat, co najmniej po wcześniejszym skonkretyzowaniu nieruchomości, jak też cen określonych zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na powyższe skarżąca Gmina wniosła o: 1) zmianę zaskarżonego orzeczenia, 2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2001 r. sygn. akt I SA 920/01, (opubl. w ONSA 2002/4/152), stwierdziła, że z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rada gminy może podejmować uchwały określające zasady zbywania nieruchomości gruntowych, pod warunkiem, że przepisy ustaw szczególnych nie odbierają jej tej kompetencji. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie warunek powyższy został spełniony. Przepis art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) określa jedynie w jakich przypadkach i za zgodą jakiego organu właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny sprzedawanej nieruchomości. Nie wyklucza on możliwości sformułowania powyższych warunków w formie zasad określonych w odrębnej uchwale rady gminy. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Jarocinie postanowiła, że ilekroć zajdą określone w tej uchwale okoliczności (zgodne z treścią art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości), tylekroć adresaci tej uchwały objęci zostaną zgodą na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości będących własnością Gminy Jarocin, zabudowanych na cele mieszkaniowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowy oraz nieruchomości rolnych. Strona skarżąca podkreśliła ponadto, że prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko nie budziło kontrowersji organów nadzorczych (wojewodów) w innych województwach, gdzie podobne uchwały rad miejskich, określające zasady udzielania bonifikat zostały opublikowane w dziennikach urzędowych województw, stając się obowiązującymi aktami prawa miejscowego, np. uchwała Nr XCI/914/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 października 2005 r. (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2005 r. Nr 597, poz. 4113); uchwała Nr 887/05 Rady Miasta Torunia z dnia 10 listopada 2005 r. (Dz.Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2005 r. Nr 132, poz. 2222); uchwała Nr XLV/1560/05 Rady Miasta Gdańska z dnia 24 listopada 2005 r. (Dz.Urz. Województwa Pomorskiego Nr 142, poz. 3366). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określa § 2 art. 183. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie występują. W skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powołanych w niej przepisów. Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w związku z treścią art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Rada Miejska w Jarocinie była uprawniona do podjęcia w dniu 28 lutego 2006 r. uchwały w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych adresowanej do określonego kręgu podmiotów, czy też uchwała ta powinna dotyczyć konkretnego nabywcy bonifikaty w określonej wysokości, w odniesieniu do nieruchomości, dla której opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została ustalona. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 4 ust. 2 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi, że do ustalania opłaty z tytułu przekształcenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 68 ust. 1 i 3 o gospodarce nieruchomościami daje właściwym organom uprawnienia do zastosowania bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że określa on przypadki i warunki udzielania bonifikaty i ma charakter indywidualny. Potwierdzeniem tego stanowiska jest użyte w tym przepisie sformułowanie "za zgodą" co oznacza, iż dotyczy ona konkretnej sprawy. Zauważyć należy, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności oznaczonej nieruchomości zobowiązana do uiszczenia z tego tytułu opłaty ustalonej zgodnie z obowiązującymi przepisami, której ma być udzielona bonifikata jest zindywidualizowana. Oznacza to, że w świetle powołanych przepisów Rada Miejska w Jarocinie nie była uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały o charakterze generalnym, odnoszącej się do ogólnie określonego kręgu podmiotów. A zatem dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów była prawidłowa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.