I OSK 1071/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1241/06 w sprawie ze skargi W. . na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. na rzecz W. F. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1241/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę W. F. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. W. F., aspirant sztabowy - zastępca Komendanta Komisariatu Policji w Barlinku, w związku z nabytymi prawami emerytalnymi złożył w dniu 25 czerwca 2006 r. Komendantowi Powiatowemu Policji w M. raport o zwolnieniu go ze służby z dniem 31 sierpnia 2006 r. Komendant Powiatowy Policji w M. działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 45 ust. 3 oraz art. 111 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 86, poz. 789 ze zm.) i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 913 ze zm.), rozkazem personalnym z dnia [...] zwolnił W. F. ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2006 r. Na podstawie art. 107 § 4 K.p.a. odstąpił od sporządzenia uzasadnienia przedmiotowego rozkazu. W. F. od tego rozkazu złożył odwołanie, zarzucając, że raport o zwolnienie go ze służby w Policji w związku z nabytymi uprawnieniami emerytalnymi złożył pod presją Komendanta Powiatowego Policji w M.. Podniósł ponadto, że w dniu 7 lipca 2006 r. skierował do Komendanta Powiatowego Policji w M. raport informujący o podjęciu leczenia w związku z wypadkiem, któremu uległ podczas pełnienia służby w dniu 6 lipca 2006 r. oraz oświadczenie, iż wycofuje swój raport z dnia 26 czerwca 2006 r. dotyczący zwolnienia ze służby. Komendant Wojewódzki Policji w S., po rozpatrzeniu odwołania W. F., rozkazem personalnym z dnia [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia [...]. W uzasadnieniu swego rozkazu Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że raport W. F. z dnia 25 czerwca 2006 r. został przedłożony Komendantowi Powiatowej Policji w M. w dniu 27 czerwca 2006 r., który wyraził zgodę na zwolnienie go ze służby z dniem 31 sierpnia 2006 r. i następnie zaskarżonym rozkazem zwolnił go ze służby zgodnie ze złożonym raportem. Odnosząc się do faktu cofnięcia przez W. F. w dniu 7 lipca 2006 r. raportu o zwolnienie ze służby, organ stwierdził, że strona nie powoływała się w tym raporcie na jakiekolwiek wady oświadczenia woli, czy też na presję lub groźby ze strony przełożonego. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie daje podstaw do uznania zarzutów W. F. zawartych w odwołaniu, a dotyczących presji ze strony przełożonego za w pełni wiarygodne. Komendant wskazał, że o właściwych relacjach miedzy Komendantem Powiatowym w M. a W. F. świadczy okoliczność, iż na wniosek Komendanta Powiatowej Policji w M. skarżący został awansowany na stopień aspiranta sztabowego Policji z dniem 24 lipca 2006 r. oraz podwyższony został mu dodatek funkcyjny z dniem 1 sierpnia 2006 r. (rozkazem personalnym z dnia [...], nr [...]). Podstawą do uznania na podstawie art. 87 Kodeksu cywilnego bezskuteczności oświadczenia woli stanowi groźba bezprawna, czyli stan, w którym zainteresowany mógł obawiać się, że jemu samemu lub innej osobie grozi poważne niebezpieczeństwo osobiste lub majątkowe. Oświadczenie woli W. F. o cofnięciu raportu dotyczącego zwolnienia ze służby, zdaniem organu, nie było skuteczne, ponieważ zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego, który ma zastosowanie w sprawie, odwołanie oświadczenia woli jest dokonane wówczas, jeśli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, zaprzestanie świadczenia służby na skutek choroby nie stanowi przeszkody do zwolnienia policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 tejże ustawy, jeżeli funkcjonariusz zgłosi na piśmie zamiar wystąpienia ze służby z uwagi na nabycie uprawnień emerytalnych. Na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. W. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzucił rażące naruszenie prawa polegające na zwolnieniu go ze służby, pomimo że skutecznie cofnął raport o zwolnienie go ze służby. Wskazał, że zwolnienie ze służby nastąpiło w trakcie pobytu na zwolnieniu lekarskim. Raport złożył pod wpływem presji i gróźb ze strony przełożonych. Wyjaśnił, że chciano go obarczyć odpowiedzialnością za przekroczenie przez innych funkcjonariuszy uprawnień polegających na nieuzasadnionym "zwróceniu zatrzymanego wcześniej prawa jazdy". Podkreślił też w skardze, że skoro złożenie przez niego wniosku o zwolnienie nastąpiło pod wpływem groźby i presji, to zgodnie z art. 87 Kodeksu cywilnego, oświadczenie jego jest dotknięte nieważnością. W jego ocenie, uzyskanie uprawnień emerytalnych nie jest jednoznaczne ze zwolnieniem ze służby i w świetle obowiązujących przepisów istnieje możliwość wycofania wniosku o przejście na emeryturę. Z treści art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.) wynika bowiem, że postępowanie w sprawie świadczeń emerytalnych wszczyna się na wniosek zainteresowanego, a sam wniosek może być cofnięty do czasu uprawomocnienia się decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonemu rozkazowi nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) i powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że podstawę zaskarżonego rozkazu stanowi art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), według którego, "Policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby". W sprawie bezsporne jest, że w wyniku żądania skarżącego zgłoszonego w pisemnym raporcie z dnia 26 czerwca 2006 r. nastąpiło zwolnienie go ze służby. Sąd stwierdził również, że nie doszło do skutecznego cofnięcia przez skarżącego żądania zwolnienia ze służby, mimo złożenia przez niego w dniu 7 lipca 2006 r. raportu cofającego poprzedni raport o zwolnienie. Zdaniem Sądu, przepisy ustawy o Policji nie regulują kwestii cofnięcia przez policjanta pisemnego zgłoszenia o zwolnienie ze służby, stąd też co do takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji o braku podstaw do uznania skuteczności cofnięcia przez skarżącego raportu dotyczącego zwolnienia ze służby. W omawianym zakresie zastosowanie ma art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie tego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem. W ocenie Sądu, skarżący nie przedstawił także okoliczności, które wyczerpywałyby przesłanki przewidziane w art. 82-88 Kodeksu cywilnego uzasadniające uchylenie się od skutków oświadczenia woli zawartego w raporcie z dnia 25 czerwca 2006 r. Nie można uznać za wystarczające twierdzenia skarżącego, że został zmuszony do złożenia raportu o zwolnieniu ze służby pod wpływem groźby. Z akt sprawy wynika, że żądanie zwolnienia ze służby wynikało z osiągnięcia przez niego wieku emerytalnego. Od powyższego wyroku W. F. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, którą zaskarżył go w całości. Skarżący jako podstawy kasacyjne wskazał: naruszenie art. 16 § 1 P.p.s.a., polegające na wydaniu orzeczenia sądu przez skład, w którym dwóch jego członków nie było sędziami, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. przez nieuznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 15 K.p.a. i art. 130 § 4 K.p.a. przez przyjęcie, że była zgoda wszystkich stron na wykonanie decyzji. Zarzucił także naruszenie art. 10 K.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 K.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania dowodowego. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Komendant Wojewódzki Policji w S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 13 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ocena zasadności skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 16 § 1 P.p.s.a., gdyż w istocie dotyczy on zagadnienia nieważności postępowania, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zarzut ten związany jest ze składem orzekającym, który wydał zaskarżony wyrok. W składzie tym był sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego przeniesiony na stanowisko sędziego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie oraz dwóch asesorów tego Sądu. Wadliwość składu orzekającego, zdaniem skarżącego, polegała na udziale w nim asesorów, którzy nie są sędziami. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu, należy zwrócić uwagę, że z art. 16 § 1 P.p.s.a. wynika, iż "Sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i 3, chyba że ustawa stanowi inaczej." Z punktu widzenia takiej treści przytoczonego przepisu kwestionowany wyrok Sądu pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń, gdyż, wbrew poglądowi skarżącego, został wydany we właściwym składzie trzech sędziów. Jeden z członków tego składu był sędzią zawodowym, dwóch pozostałych natomiast - asesorami sądowymi, którym Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 26 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269; zwanej dalej u.s.a.) powierzył pełnienie czynności sędziowskich. W związku ze statusem prawnym asesorów sądowych w naszym systemie prawnym Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 29 października 2007 r., SK 7/06 (OTK – A – 2007, nr 9, poz. 108) stwierdził niekonstytucyjność art. 135 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.), przewidującego możliwość powierzenia asesorowi sądowemu pełnienia funkcji sędziowskich, z tym że jednocześnie odroczył o osiemnaście miesięcy utratę mocy obowiązującej tego przepisu. Trybunał Konstytucyjny stwierdził w uzasadnieniu wymienionego wyroku, że dotychczasowe czynności asesorów sądowych nie podlegają wzruszeniu na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny odnosi się co prawda do przepisów regulujących instytucję asesora sądu powszechnego, należy jednak przyjąć, a to ze względu na podobieństwo unormowań, że jest ono miarodajne także w odniesieniu do instytucji asesora przewidzianej w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W związku z rozważanym zarzutem kasacyjnym uwzględnienia wymaga w szczególności pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że nawet stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu przyznającego kompetencje do powierzania asesorowi sądowemu pełnienia czynności sędziowskich na czas oznaczony, nie może stanowić podstawy do kwestionowania udziału asesora, za zgodą kolegium właściwego sądu, w wydawaniu wyroków w okresie obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu. Prowadzi to do wniosku, że udział w składzie orzekającym asesorów sądowych, którym na podstawie art. 26 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych powierzono pełnienie czynności sędziowskich nie może być traktowany jako sprzeczny z przepisami prawa. Tym samym brak jest przesłanek do uznania, że w związku z opisaną sytuacją procesową zaistniała przyczyna nieważności postępowania przewidziana w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych, należy stwierdzić, że są one uzasadnione. W związku z tymi zarzutami należy przede wszystkim podkreślić, że stosunek służbowy policjantów ma charakter administracyjnoprawny i tym samym zasadniczo różni się od stosunku pracy o charakterze cywilnoprawnym. Szczególna regulacja dotycząca całokształtu stosunku służbowego policjanta znajduje się w tzw. ustawie pragmatycznej, a zatem w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Do postępowania natomiast w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych stosować należy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Z niekwestionowanych przez żadną ze stron ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na postawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji wywołane zostało jego pisemnym zgłoszeniem (raportem) z dnia 27 czerwca 2006 r., skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w M.. W tym też dniu nastąpiło wszczęcie tego postępowania administracyjnego przez Komendanta Powiatowego Policji w M. (art. 61 § 1 i 3 K.p.a.). Oznacza to, że w dacie złożenia przez skarżącego raportu o cofnięciu poprzedniego raportu (z dnia 27 czerwca 2006 r.), postępowanie o zwolnienie go ze służby w Policji było w toku. Cofnięcia bowiem dokonał w dniu 7 lipca 2006 r. Kolejny raport skarżącego podlegał rozpoznaniu przez Komendanta Powiatowego Policji w M. wyłącznie w ramach przepisów o postępowaniu administracyjnym. W żadnym wypadku nie wchodziły w rachubę przepisy prawa cywilnego materialnego, skoro sytuację materialnoprawną skarżącego kształtowały przepisy administracyjnoprawne. Skarżący jako strona wszczętego z jego inicjatywy postępowania administracyjnego z chwilą cofnięcia raportu dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji przestał być zainteresowany kontynuacją tego postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W związku z nową sytuacją obowiązkiem organu było dokonanie oceny pierwszego raportu z punktu widzenia przesłanek określonych w art.105 § 2 K.p.a., a zatem w aspekcie ewentualnego umorzenia postępowania. Rozważenia wymagała miedzy innymi kwestia, czy umorzenie postępowanie nie byłoby sprzeczne z interesem społecznym. W zaistniałych okolicznościach sprawy organ pierwszej instancji wydając rozkaz (decyzję) w dniu 22 sierpnia 2006 r., nie mógł, bez jednoczesnego naruszenia art. 107 § 4 K.p.a, przyjąć, że uwzględnia w całości żądanie strony i odstąpić z tej przyczyny od sporządzenia uzasadnienia rozkazu. Organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie tylko nie dostrzegł wadliwości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, chociaż miała ona wpływ na wynik postępowania, lecz przeciwnie, również we własnym działaniu wadliwie zastosował podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, albowiem zaakceptował stanowisko organu niższej instancji co do cywilistycznego charakteru oświadczenia skarżącego o cofnięciu raportu w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Potraktował więc tym samym organy administracji publicznej w sferze ich działania władczego jako strony równorzędne względem skarżącego. Na gruncie przepisów kodeksu cywilnego oświadczenia woli są bowiem kierowane do innego podmiotu prawa cywilnego i to zainteresowanego w sensie materialnoprawnym treścią składanego wobec niego oświadczenia woli. Decyzja administracyjna jest natomiast jednostronną czynnością prawną organu administracji publicznej, a sposób jej wydania regulują w odniesieniu do osoby skarżącego, jako jej adresata, przepisy ustawy o Policji i Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena skuteczności cofnięcia przez stronę postępowania administracyjnego wniosku wszczynającego to postępowanie nie wymaga korzystania z przepisów dotyczących stosunków cywilnoprawnych, gdyż w Kodeksie postępowania administracyjnego, co już nadmieniono, zawarte są stosowne uregulowania. Przedstawiona argumentacja wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie uczynił zadość obciążającej go powinności dokonania kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a.), bowiem oddalił skargę, mimo że zaskarżona decyzja naruszała przepisy o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należało ją zatem uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.