II OSK 1101/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 501/06 w sprawie ze skargi E. M. na postanowienie Wojewody Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o wymeldowaniu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając skargę E. M. na postanowienie Wojewody Ł. z [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy G. z [...] w sprawie wymeldowania jej z miejsca stałego zameldowania, uchylił to postanowienie. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania opierało się na ustaleniu, że decyzja Wójta Gminy G. z [...] została doręczona skarżącej E. M. 2 lipca 2006 r., że odwołanie od tej decyzji skarżąca nadała 14 lipca 2006 r. w niemieckiej placówce pocztowej oraz że do Urzędu Gminy G. odwołanie to wpłynęło 19 lipca 2006 r. W tych okolicznościach Wojewoda Ł. uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu 14 dni, gdyż w tym terminie zostało nadane w niemieckiej, a nie polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, zaś do Urzędu Gminy wpłynęło, co uznano w tych okolicznościach za istotne dla oceny zachowania terminu, już po upływie tego terminu, przy czym Wojewoda przyjął, że upływał on 16 lipca 2006 r. W skardze skarżąca wywodziła, że nie ma znaczenia czy odwołanie nadała w polskiej, czy niemieckiej placówce pocztowej. Twierdziła, że skoro mieszka w Niemczech i jest stale zameldowana w Polsce, to mogła odwołanie nadać bądź w Polsce, bądź w Niemczech. Wyjaśniając podstawę prawną swego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z takim naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi podstawę do jego uchylenia. W szczególności Sąd pierwszej instancji uznał, iż doszło do naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. W myśl pierwszego z tych przepisów, jak wskazał, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, to jest dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Przekładając te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organy administracji nie wyjaśniły w należyty sposób wszelkich okoliczności potrzebnych do prawidłowego rozstrzygnięcia, gdyż nie ustaliły, kiedy odwołanie nadane przez skarżącą listem poleconym w niemieckiej placówce pocztowej zostało przekazane polskiemu urzędowi pocztowemu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w myśl art. 57 § 5 pkt 2 i 3 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego lub złożone w polskim urzędzie konsularnym. Z brzmienia tego przepisu należy wnosić, jak wywodził, że data nadania pisma w zagranicznym urzędzie pocztowym nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy zachowany został termin do złożenia tego pisma. Sąd pierwszej instancji powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z 27 listopada 1997 r. w sprawie o sygnaturze akt I SA/Po 1273/96. Nie oznacza to jednak, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, że pismo nie może być nadane przez stronę w zagranicznym urzędzie pocztowym. Zdaniem Sądu może, jednakże wówczas, jak przyjmuje się w orzecznictwie, za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym uważa się datę przekazania przesyłki przez ten urząd - polskiemu urzędowi pocztowemu. Tytułem przykładu Sąd pierwszej instancji wskazał na postanowienie Sądu Najwyższego z 12 maja 1978 r. w sprawie o sygnaturze akt IV CR 130/78 oraz orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 23 listopada 1999 r. w sprawie o sygnaturze akt I ACa 247/99 i nadto powołał się na pogląd doktryny prawa wyrażony w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu pierwszej instancji również na gruncie art. 57 § 5 k.p.a. należy za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym uznać datę przekazania tej przesyłki polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W świetle tych wywodów Sąd uznał, że organ administracji nie mógł poprzestać tylko na ustaleniu daty wpłynięcia odwołania do Urzędu Gminy w G., lecz powinien był określić datę wpłynięcia przesyłki do polskiego urzędu pocztowego, gdyż nie jest wykluczone, że odwołanie skarżącej przekazane zostało do polskiego urzędu pocztowego przed upływem terminu do jego wniesienia. Formując zaś szczegółowe wskazania co do dalszego postępowania wyjaśnił, że mimo iż koperta, w której przesłane zostało odwołanie skarżącej, nie zawiera odcisku datownika polskiego urzędu pocztowego, to można było ustalić kiedy polska placówka pocztowa otrzymała tę przesyłkę. Ustalenia tego można było dokonać, jak wskazał, w jednostce organizacyjnej Poczty Polskiej - Centrum Ekspedycyjno-Rozdzielczym w Warszawie, która zajmuje się obsługą przesyłek zagranicznych. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że organ administracji błędnie ustalił upływ terminu do wniesienia odwołania, gdyż 16 lipca 2006 r. była niedziela, w związku z czym ostatnim dniem, w którym można było złożyć odwołanie był 17 lipca 2006 r. Z tych wszystkich powodów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania i naruszenie przepisów prawa materialnego. W szczególności zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu, że naruszono art. 7, art. 8, art. 57 i art. 129 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut wywiedziono, że Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi administracji naruszenie art. 7, art. 8, art. 57 i art. 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, a także nieprawidłowe ustalenie przez organ terminu w jakim strona może wnieść odwołanie. Dalej wskazano, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 57 k.p.a. jest wykładnią contra legem, gdyż ustawa nie wspomina w żaden sposób o zachowaniu terminu do wniesienia odwołania, jeśli w okresie 14 dni od doręczenia decyzji organu pierwszej instancji odwołanie nadane w zagranicznej placówce pocztowej zostanie przekazane polskiej placówce pocztowej. Wywiedziono też, że zaskarżony wyrok jest także sprzeczny z dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym obywatel polski nadając odwołanie za granicą powinien uczynić to poprzez złożenie odwołania w polskiej placówce konsularnej, jeżeli zaś strona nada odwołanie za pośrednictwem zagranicznego operatora pocztowego lub nawet polskiego operatora nie mającego jednak statusu operatora publicznego, to termin do wniesienia odwołania nie będzie zachowany, chyba że pismo dotarło do adresata przed upływem ustawowego terminu. Odwołano się przy tym do wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z 27 listopada 1997 r. w sprawie o sygnaturze I SA/Po 1273/93 oraz do poglądów doktryny prawa wyrażonych w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie zaś do orzecznictwa i wypowiedzi doktryny prawa powołanych przez Sąd pierwszej instancji wskazano, iż dotyczą one innych przepisów niż art. 57 k.p.a., który jedynie ma znaczenie w tej sprawie. Podkreślono przy tym, że w art. 83 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odwołano się wprost do liczenia terminów zgodnie z Kodeksem cywilnym i Kodeksem postępowania cywilnego, czego nie czyni się w Kodeksie postępowania administracyjnego, gdzie w sposób podobny do Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego, ale jednak odrębny reguluje się kwestię biegu terminu i jego zachowania. Wystarczy, jak wskazano, porównać treść art. 57 k.p.a. i art. 165 k.p.c. Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "nadanie", natomiast Kodeks postępowania cywilnego pojęciem "oddanie". Zdaniem autora skargi kasacyjnej pod "oddanie" można podciągnąć przekazanie przez zagranicznego operatora pocztowego przesyłki polskiemu operatorowi publicznemu, ale nie jest ono z pewnością "nadaniem". Ponadto Kodeks postępowania cywilnego nie wskazuje na zachowanie terminu poprzez wniesienie pisma procesowego za pośrednictwem polskiego konsula. W końcu podniesiono, że również orzecznictwo sądów cywilnych nie jest jednolite i powołano się na postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 19 kwietnia 2000 r. w sprawie I Aca 1032/99. W oparciu o te zarzuty i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. przyjmując, że w przypadku, gdy pismo zostało nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym termin do jego wniesienia należy uznać za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo to zostało przekazane polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Wbrew temu na co wskazuje się w skardze kasacyjnej nie ma istotnego znaczenia użycie przez ustawodawcę w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. słowa "nadanie" w odróżnieniu od użytego w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 165 § 2) i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 83 § 3) słowa "oddanie". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie kryje się za tym żadna głębsza myśl. Po pierwsze słowo "oddanie" i tak bowiem musi być wykładane w znaczeniu "nadanie", a nie w swym potocznym znaczeniu, jako przekazanie, wręczenie. Nadanie pisma na poczcie jest czymś więcej niż zwykłym jego oddaniem. Oddając pismo na poczcie (używając terminologii prawnej, w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego) po to, aby uzyskać skutek w postaci zrównania tej czynności z wniesieniem pisma do sądu albo zachowania terminu do jego wniesienia nie wystarczy pisma przekazać, czy wręczyć pracownikowi poczty, ale należy dokonać dodatkowych umownych czynności mających na celu uzyskania potwierdzenia tego oddania, czyli mówiąc potocznie, należy to pismo nadać. Po drugie nie wiadomo czemu miałoby służyć zróżnicowanie podmiotów poddanych różnym procedurom, przy czym należy zauważyć, że ustawodawca słowa "nadanie" nie używa tylko w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale też w innych przepisach procesowych, na przykład w art. 124 k.p.k. i w art. 12 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Zatem, "oddanie" pisma w znaczeniu użytym w powołanych przepisach Kodeksu postępowania cywilnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to to samo, co jego "nadanie" w znaczeniu przyjętym w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. To stwierdzenie pozwala zastosować praktykę wypracowaną na gruncie tych przepisów również do postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego – praktykę, która polega na tym, że za decydujące dla uznania, iż pismo zostało wniesione do sądu (powszechnego, administracyjnego) uznaje się nadanie go w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, bez względu na to, kto to pismo nadał. Za najbardziej reprezentatywny wyraz tej praktyki można uznać Postanowienie Sądu Najwyższego z 10 lutego 1975 r., wydane w sprawie II CZ 13/75 i opublikowane w OSPiKA zeszyt 10 z 1975 r., poz. 216, w którym sformułowano tezę, że warunkiem zachowania terminu do wniesienia rewizji przez oddanie pisma procesowego w polskim urzędzie pocztowym jest właściwe zaadresowanie przesyłki do sądu pierwszej instancji, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz że nie jest natomiast istotne kto, a mianowicie strona czy też inna osoba np. sąd drugiej instancji, do którego błędnie przesłano pismo procesowe, złoży je w urzędzie pocztowym właściwie zaadresowane. Praktyka ta godzi słuszny interes stron postępowania z zapewnieniem pewności obrotu prawnego, gdyż ułatwiając skuteczne wniesienie pisma, jednocześnie fakt jego nadania pod właściwym adresem i w określonym terminie pozwala stwierdzić przy pomocy dokumentu urzędowego, którym było i jest potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej. (Obecnie kwestię tą normuje art. 45 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe - Dz.U. nr 130, poz. 1188 ze zm. – zgodnie z którym potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej wydane przez placówkę operatora publicznego ma moc dokumentu urzędowego.) Stosując wskazaną praktykę do postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego można przyjąć, iż strona postępowania przebywająca za granicą posługuje się zagranicznym urzędem pocztowym w celu nadania pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego i potwierdzenie (niezależnie od formy) dokonane przez tą polską placówkę pocztową operatora publicznego też należy traktować jako urzędowe potwierdzenie faktu nadania. Akceptując wykładnię prawa przyjętą przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny miał też na uwadze, iż uregulowanie zawarte w art. art. 57 § 5 k.p.a. wyraźnie nie nadąża za zmianami społecznymi. Faktem powszechnie znanym jest wzrost emigracji po 1 maja 2004 r. i pozostawienie w tej sytuacji osobom mieszkającym za granicą możliwości skutecznego wniesienia pisma jedynie za pośrednictwem polskich urzędów konsularnych lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne nie jest właściwą odpowiedzią ustawodawcy na zaistniałe zmiany społeczne. Z tego względu wykładnia rozszerzająca możliwość skutecznej ochrony praw w postępowaniu administracyjnym i następnie przed sądem jest uzasadniona. Konsekwencją przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. była konieczność wyjaśnienia, kiedy odwołanie skarżącej E. M. wpłynęło do polskiej placówki pocztowej operatora publicznego. Wyjaśnienie tej okoliczności faktycznej po pierwsze jest uzasadnione hipotezą normy prawnej wyinterpretowanej z przepisu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., po drugie tym, że w dotychczasowym postępowaniu organ administracji tego nie uczynił. W tych okolicznościach nie sposób Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 129 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest on niezasadny, gdyż stosowanie tego przepisu przez organ administracji nie było przez Sąd pierwszej instancji oceniane. Ocena taka nie była po prostu możliwa, gdyż nie zostało jeszcze ustalone, kiedy odwołanie skarżącej zostało nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.