II GSK 265/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Urszula Raczkiewicz (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. O. P. S. w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Łd 361/07 w sprawie ze skargi M. O. P. S. w Ł. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wniosków z przeprowadzonego postępowania kontrolnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Łd 361/07, odrzucił skargę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. na Wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustaleń i wniosków z przeprowadzonego postępowania kontrolnego w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2004 r. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości wynikające z: - nieprzestrzegania zasady określonej przepisami art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych w związku z naruszeniem przepisów art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (po zmianie ww. ustawy - art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.) przy zlecaniu realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej organizacjom społecznym, Kościołowi Katolickiemu i innym kościołom, związkom wyznaniowym, fundacjom, stowarzyszeniom oraz osobom fizycznym i prawnym, dofinansowywanych środkami publicznymi (dotacją celową z budżetu państwa oraz środkami własnymi miasta) na łączną kwotę 7.476.545,00 zł.; - udzielania zamówień publicznych podmiotom nie posiadającym zezwoleń na prowadzenie domu pomocy społecznej, które są wymagane przepisami art. 19a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (po zmianie ustawy - art. 57 ust. 1 do 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r.); stosownie do przepisu art. 24 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, w związku z art. 22 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, podlegały one wyłączeniu z udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. W związku z ustaleniami kontroli w Wyniku kontroli stwierdzono, że należy przestrzegać: - zasad określonych przepisami ustaw o finansach publicznych, określonych w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz.148 ze zm.) po zmianie - art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.); dotyczy ustaleń omówionych w pkt II 2.1.. Do przestrzegania ww. przepisów zobowiązują postanowienia: art. 131 ust. 1 oraz art. 176 ust. 1 do 3 ww. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.o finansach publicznych, obowiązującej od 1 stycznia 2006 r., art. 118 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r., obowiązującej do 31 grudnia 2005 r., art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), przed zmianą - art. 12a ust.1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), - zasad udzielania zamówień publicznych, uregulowanych przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych przy wydatkowaniu środków publicznych na zakupy usług, finansowane z tych środków. Podkreślono, że powyższe zalecenia maja charakter przyszłościowy a Wynik kontroli nie wywiera takich skutków prawnych jak decyzja organu kontroli skarbowej, o której mowa w art. 24 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz.65 ze zm.), w związku z powyższym Stronie nie przysługują środki prawne przewidziane w art. 26 ust. 1 tej ustawy. W zakresie stwierdzonych nieprawidłowości Wynik kontroli zostanie przekazany właściwym organom do wiadomości i wykorzystania w odrębnych postępowaniach. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne nad działalnością administracji publicznej został określony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływana jako p.p.s.a. Kontroli tej podlegają w szczególności inne, niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 wymienionej ustawy, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżony Wynik kontroli został wydany na podstawie art. 24 ust. 1 pkt.2 lit. a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej i wskazuje na uchybienia wynikające z naruszenia wymienionych w tym Wyniku przepisów prawa. Kwestionowany Wynik kontroli nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków określonych w przepisach prawa, a jedynie ogranicza się do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, z czego nie wynikają dla skarżącej żadne bezpośrednie i konkretne obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. odrzucając skargę przytoczył pogląd zawarty w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r. FPS 13/2000 (ONSA 2001/2 poz. 58), że Wynik kontroli skarbowej, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można go bowiem zakwalifikować jako aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 16 ust.1 pkt. 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r., Nr 74, poz. 368 ze zm.). Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowym Wyniku kontroli ograniczono się do ustaleń faktycznych i wskazania stwierdzonych nieprawidłowości. Brak w nim końcowych wskazań i wniosków, z których wynikałyby dla strony skarżącej bezpośrednie i konkretne obowiązki. Sąd podkreślił, że Wynik kontroli formułuje jedynie obowiązek przestrzegania w przyszłości przepisów ustawy o finansach publicznych, o pomocy społecznej oraz prawa zamówień publicznych przy wydatkowaniu środków publicznych. Wynik kontroli nie stanowi podstawy do korekt kwot otrzymanych dotacji a wskazane w nim ustalenia podlegają jedynie ocenie i rozpatrzeniu przez dysponenta środków budżetowych. W konkluzji Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Wynik kontroli nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, od którego można wnieść skargę na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. gdyż nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. złożył skargę kasacyjną zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 58 § 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, poprzez uznanie, iż na wskazany powyżej Wynik kontroli nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego; 2) art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 56) poprzez uznanie, iż Wynik kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej, w ramach podstaw wymienionych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., wskazano na naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że Wynik kontroli nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. przez uznanie, że skarga na omawiany Wynik nie jest dopuszczalna. Według Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, kwestionowany Wynik kontroli podlega zaskarżaniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest to akt stanowiący jedną z przewidzianych prawem form działania administracji publicznej, inny niż decyzja lub postanowienie, dotyczący obowiązku skarżącej wynikającego z przepisu prawa. Rozważenie zasadności powyższego stanowiska wymaga przypomnienia, że zgodnie z powołanym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższego wynika, że akty lub czynności podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że Wynik kontroli może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie tych obowiązków musi wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonego Wyniku kontroli stwierdzić należy, że nie posiada on wszystkich elementów niezbędnych do uznania go za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podstawę prawną wydanego przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Ł. Wyniku kontroli, kończącego postępowanie kontrolne przeprowadzone przez organ kontroli skarbowej, stanowiły art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 27 ust 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.). Omawiany Wynik, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, ograniczał się do ustalenia stanu faktycznego, wykazania stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości oraz wskazania na obowiązek przestrzegania w przyszłości zasad wynikających z wymienionych przepisów prawa. Nie nakładał natomiast natomiast na stronę skarżącą żadnych konkretnych obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ustalenia kontrolne wskazują na nieprawidłowości występujące w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi. Wynik kontroli wskazuje, że nie jest on nakierowany na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W związku z tym należało uznać, że Sąd I instancji trafnie przyjął, że Wynik kontroli nie dotyczył obowiązku skarżącej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie - nie przysługiwała jej skarga do sądu administracyjnego. Skoro zaś sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego to odrzucenie skargi znajdowało oparcie w art. 58 §1 pkt. 1 p.p.s.a. Jak wynika z treści pkt. IV Wyniku kontroli zostanie on przekazany do wiadomości i wykorzystania w odrębnych postępowaniach i o ile takie zostałyby wszczęte to w ich ramach skarżacy będzie miał możliwość podważenia ustaleń zawartych w Wyniku kontroli. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącej, iż została ona pozbawiona prawa do rozpatrzenia skargi na jedną z form działalności administracji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, argumentując swe stanowisko, słusznie odwołał się do poglądu wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r. Wprawdzie uchwała ta dotyczy wykładni art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), to uznać należało, że zachowała ona aktualność. Porównanie ostatnio powołanego przepisu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że zasadnicza ich treść nie różni się. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 września 2004 r. (OSK 247/04, ONSAWSA 2004, Nr 2, poz. 30), nadal istota regulacji polega na tym, że chodzi tu o takie akty i czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków, które określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przytoczony pogląd podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.