III SA/Wa 325/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno, Asesor WSA Hieronim Sęk (spr.), Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. U. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz stwierdza nieważność poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], 2) określa, że decyzje o których mowa w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz K. U. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej działając na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz.776 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.r.z.") i art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.; powoływanej dalej jako "ord. pod."), po rozpatrzeniu odwołania K. U. uchylił decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2006 r., którą określono Przedsiębiorstwu Usługowo-Handlowemu "R." s.c. K. U., E. G. wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i zaległości za okres od stycznia 2001 r. do października 2001 r. oraz odsetek w kwotach wskazanych w tej decyzji, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe decyzje zostały wydane po wcześniejszym uchyleniu przez Ministra Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] października 2005 r. decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] marca 2004 r. wydanej w tym samym przedmiocie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. wskazano, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 u.r.z. istnieje obowiązek dokonywania wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (powoływany dalej jako "PFRON"). Wskutek postępowania wszczętego z urzędu postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. organ pierwszej instancji ustalił, że Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe "R." s.c. K.U., E. G. nie wywiązało się z powyższego obowiązku. Zdaniem organu w wyniku ponownego przeanalizowania dokumentów, zobowiązania i zaległości ww. Przedsiębiorstwa nie uległy zmianie, co skutkowało koniecznością ich określenia wobec tego podmiotu w sposób wskazany w decyzji. W odwołaniu z dnia 7 lutego 2006 r. K. U. podniósł, że decyzję wydano wobec nieistniejącej strony, gdyż spółka cywilna "R.", która była pracodawcą i na którą wydano decyzję zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej i została rozwiązana w dniu 7 października 2002 r. Wadliwym było zatem doręczenie tej decyzji byłemu wspólnikowi na jego adres domowy, jako że nie był on nigdy pracodawcą zobowiązanym do świadczeń na PFRON. W odwołaniu zakwestionowano również wysokość określonego wobec spółki zobowiązania, a także wskazano na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowanie dotyczące zaskarżenia decyzji z dnia [...] października 2005 r. (sprawa o sygn. akt III SA/Wa 230/06). Uchylając decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, iż organ pierwszoinstancyjny nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji z dnia [...] października 2005 r. i skierował ponownie swoją decyzję do nieistniejącego podmiotu, tj. Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "R." s.c. K. U., E. G., zmieniając jedynie sposób jej zaadresowania. Ponownie nie zastosował też art. 108 § 1 ord. pod. Nadto, w ocenie organu odwoławczego postępowanie dotyczące wydania nowej decyzji mogło się rozpocząć dopiero po wydaniu prawomocnego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrok został zaś wydany dopiero w dniu 6 października 2006 r. i stwierdzono nim nieważności decyzji z dnia [...] października 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2004 r. W skardze z dnia 20 grudnia 2006 r. K. U. - Skarżący w niniejszej sprawie, wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania w sprawie, 2) ewentualnie, w razie stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy przed umorzeniem wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części - o uchylenie w całości wskazanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, 3) orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, nawiązując do okoliczności podniesionych w odwołaniu, Skarżący podkreślił, iż już w dacie wszczęcia postępowania nie istniała spółka cywilna Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe "R." s.c. K. U., E. G.. W jego ocenie nie było zatem możliwe wszczęcie, prowadzenie, ani tym bardziej zakończenie postępowania przeciwko spółce cywilnej "R." w drodze decyzji, a wszczęte z urzędu postępowanie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Zdaniem Skarżącego organ odwoławczy powinien zatem umorzyć postępowanie, a nie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nadto, zwrócił on uwagę, iż wobec treści wyroku z dnia 6 października 2006 r. zaskarżona decyzja sprawia, że toczyć się będą równolegle dwa postępowania dotyczące tej samej sprawy i mogą zostać wydane w nich dwie decyzje w tym samym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do argumentów dotyczących umorzenia postępowania przez organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z dnia 30 marca 1999 r., sygn. akt III SA 5537/98, wyjaśniając, iż decyzji administracyjnej przysługuje domniemanie legalności, a to oznacza, że do chwili jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności decyzja może być wykonywana przez stronę uprawnioną. Wniesienie skargi na decyzję nie wstrzymuje jej wykonania. Z tych zatem przyczyn, po uchyleniu decyzji sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie sądu podlega zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Trafna okazała się ta argumentacja skargi, w której Skarżący, nie przywołując wprawdzie wprost stosownych przepisów, w istocie postawił zarzut naruszenia przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej art. 233 § 2 ord. pod. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, a także art. 233 § 1 pkt 2 lit. a in fine w związku z art. 208 § 1 ord. pod. poprzez pominięcie ich zastosowania, mimo istnienia przesłanek do wydania decyzji na tej właśnie podstawie prawnej. Zastosowanie przez organ odwoławczy pierwszego ze wskazanych przepisów, a wspomnieć należy, że ten właśnie przepis został przywołany w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., było wadliwe z tej przyczyny, że dotyczy on wyłącznie sytuacji, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując przy tym sprawę, organ wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy jej ponownym rozpatrzeniu. Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, a nawet nie próbował tego uczynić, że w sprawie wystąpiły przytoczone przesłanki warunkujące możliwość wydania decyzji na podstawie art. 233 § 2 ord. pod. Z przywołanych już motywów decyzji drugoistnacyjnej wynika przy tym, że zupełnie inne okoliczności legły u podstaw wydanej decyzji (skierowanie decyzji do nieistniejącego podmiotu i wydanie jej przed zapadnięciem wyroku sądu). Sąd zwraca natomiast uwagę, że skorzystanie z analizowanej regulacji prawnej w swej istocie wymaga istnienia sprawy, którą można nadal i trzeba załatwić we wszczętym wcześniej postępowaniu poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia administracyjnego. Musi więc istnieć zarówno element przedmiotowy tego postępowania, jak również jego strona podmiotowa, czyli adresat (adresaci) podejmowanego rozstrzygnięcia. Mając jednocześnie na względzie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, przypomnieć trzeba, że w wyroku z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 230/06 wydanym w granicach tej sprawy, Sąd wskazał między innymi, że "(...) zarówno wszczęcie z urzędu w dniu 9 lutego 2004 r. (k. 13 akt administracyjnych) postępowania, jak również jego prowadzenie oraz skierowanie przez organ pierwszej instancji decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do nieistniejącego od około dwóch lat podmiotu – spółki cywilnej, bez jednoczesnego przeprowadzenia postępowania w trybie art. 115 O.p – jest prawnie niedopuszczalne i narusza w sposób rażący dyspozycję art. 208 O.p. Skutkuje też usunięciem z obrotu prawnego przez Sąd administracyjny pierwszoinstancyjnej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 247 § 1 pkt 3 O.p. oraz w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 134 §1 P.p.s.a. Od 7 października 2002 r. podmiot w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie przez Prezesa Zarządu PFRON nie istniał. Niemożliwe było zatem wszczęcie, prowadzenie, a tym bardziej zakończenie postępowania w drodze decyzji. Zgodnie z treścią wyżej powołanego przepisu art. 208 O.p. wszczęte z urzędu postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. (...) Tym samym organ pierwszej instancji powinien, tak aby nie narazić się na stwierdzenie nieważności swojej decyzji, umorzyć postępowanie podatkowe, jako bezprzedmiotowe. (...) określenie zobowiązania podatkowego ciążącego na rozwiązanej spółce cywilnej może nastąpić tylko w ramach decyzji wydanej przeciwko byłym wspólnikom w trybie art. 115 O.p., orzekającej o odpowiedzialności wspólników spółki za jej zobowiązania. Jeśli bowiem w postępowaniu podatkowym przestała istnieć spółka cywilna, co podkreślono wyżej, wobec niej nie może być wszczęte, ani prowadzone postępowanie, a w konsekwencji nie może być też wydana decyzja określająca zobowiązanie podatkowe. Rozwiązanie spółki cywilnej powoduje, iż za jej zobowiązania do odpowiedzialności mogą być pociągnięci jedynie byli wspólnicy, w szczególnym trybie przewidzianym w art. 115 O.p. Wówczas nie jest konieczne wydawanie i doręczanie decyzji określającej zobowiązanie spółki. Organ ma bowiem, na mocy art. 115 § 4 O.p. możliwość wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania spółki cywilnej na jej wspólników i w ramach tego postępowania zająć się kwestią określenia wysokości zobowiązania podatkowego, nie ustalonego odrębną decyzją wobec rozwiązania spółki. W tym właśnie postępowaniu przedmiotem sporu między byłymi wspólnikami spółki cywilnej (stronami postępowania) a organem podatkowym może być wielkość należności podatkowych spółki.". Wobec powyższego skonstatować należało, iż zaskarżona decyzja jest sprzeczna z oceną prawną zawartą w ww. wyroku. Ocena ta jednoznacznie bowiem wskazywała, iż wszczęte w sprawie postępowanie było bezprzedmiotowe. W postępowaniu odwoławczym organ nie ma przy tym możliwości zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, choćby była ona obarczona taką wadą. Po uchylenie zatem w całości decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., jako wydanej w postępowaniu wszczętym w stosunku do nieistniejącego podmiotu i skierowanej do takiego podmiotu, organ ten powinien umorzyć postępowanie w sprawie, orzekając zgodnie z art. 233 § 1 pkt 2 lit. a in fine w związku z art. 208 § 1 ord. pod. Niezastosowanie tych przepisów oraz nieuprawnione posłużenie się art. 233 § 2 ord. pod. doprowadziło do tego, że decyzja ta stanęła w sprzeczności z oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 6 października 2006 r., a tę z kolei ocenę musiał uwzględnić Sąd w niniejszym postępowaniu z uwagi na dyspozycję art. 153 p.p.s.a. Naruszenie wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej stanowiło o wadliwości decyzji odwoławczej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a., w myśl którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Sąd zakresem orzekania objął także decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. Przyczyny nieważności tej decyzji były takie same, jak wskazał Sąd w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 230/06, które wyżej zacytowano. Także bowiem ta decyzja skierowana była do podmiotu nieistniejącego i zapadła w tym samym postępowaniu wszczętym wobec takiego podmiotu. Odnośnie do wniosku skargi o umorzenie postępowania administracyjnego przez Sąd, wyjaśnić trzeba, że Sąd nie orzeka co do istoty sprawy administracyjnej, nie załatwia zamiast organu takiej sprawy. Nie może też umorzyć postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r., jako że jest to wprawdzie inny niż co do istoty sposób rozstrzygnięcia sprawy, ale przewidziany i możliwy do zastosowania wyłącznie przez organ administracyjny, a nie Sąd. Sąd może jedynie umarzać postępowanie przed nim prowadzone, bądź orzekać w ramach art. 145 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie więc w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, z uwagi na wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego także decyzji pierwszoinstancyjnej podejmie Prezes Zarządu PFRON. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według zaś art. 145 § 1 pkt 2 w związku z § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (tu: w art. 247 § 1 ord. pod. w związku z art. 49 ust. 1 u.r.z.). W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zakres, w jakim decyzje nie mogą być wykonane, określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając zwrot kosztów na rzecz Skarżącego w wysokości uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (200 zł).