II SA/Bk 77/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wojewoda P. zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2006r. nr [...] stwierdził nieważność § 6 ust. 3 w części "4.15 U", § 7 ust. 1 w części "4.14 MN" i ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] września 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. ( rejon ulic R. i S.) U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące okoliczności faktyczne: W dniu [...] września 2006r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. ( rejon ulic R. i S.). Powyższa uchwała w dniu 29 września 2006r. wpłynęła do organu nadzoru. Przeprowadzona analiza wykazała, iż część zapisów uchwały została podjęta z naruszeniem prawa, w związku z czym w dniu 17 października 2006 r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze zakończone stwierdzeniem nieważności uchwały w części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda P. zważył co następuje: Rada Miejska B. postanowieniami § 6 ust. 3 uchwały, przeznaczyła teren oznaczony na rysunku planu miejscowego symbolem 4.15 U pod usługi wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi, pomimo, iż w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." teren ten przeznaczony został pod obszar systemu przyrodniczego miasta. W świetle zapisów §7 ust. 1 uchwały, obszar oznaczony na rysunku planu symbolem 4.14 MN, przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z drogami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi, natomiast w Studium tereny te przeznaczono pod obszar systemu przyrodniczego miasta. Zgodnie z §7 ust. 2 uchwały na wyżej wymienionym terenie założono realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej. Organ nadzoru podniósł, że powołane powyżej zapisy planu, przeznaczające wskazane tereny na inne cele niż zostało to przewidziane w Studium, naruszają postanowienia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 w/w ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent Miasta B. i zarzucił: - naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż powołane w rozstrzygnięciu nadzorczym normy prawne są sprzeczne z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." nie uwzględniając odrębnej roli obu tych aktów prawnych, przepisów ich regulujących, a w szczególności stopnia związania rady gminy ustaleniami planu – uzależnionym od brzmienia studium, - naruszenie art. 28 ust. 1 w/w ustawy poprzez uznanie, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego; - naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie rady gminy jednej z kompetencji stanowiących. Wskazując na powyższe Prezydent Miasta B. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta podniósł m.in.: Organ nadzoru wchodząc w kompetencje organu samorządowego i podważając jego ocenę zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium, dokonał tego w sposób schematyczny bez podbudowy merytorycznej. Nie odniósł się do zapisów planu, które uwzględniają ustalenia studium. Organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy, w sytuacji, w której do takiego naruszenia nie doszło, albowiem przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów z ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy. Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dlatego też skarga zastała oddalona. Dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego istotne znaczenie ma wyjaśnienie złożone przez Urząd Miejski w B., w toku prowadzonego postępowania nadzorczego. W piśmie z dnia 24 października 2006r. skarżąca Gmina przyznaje, że : "Dokonana przez organ nadzoru wnikliwa analiza planu słusznie wykazała, że obszary planistyczne oznaczone symbolami 4.14 MN i 4.15 U położone są na obszarze oznaczonym w studium jako obszar systemu przyrodniczego miasta. Takie same ustalenia poczynił zespół opracowujący plan. Jednak w trakcie opracowania planu wzięto również pod uwagę inne ustalenia studium i uwarunkowania przestrzenne i ekofizjograficzne" Gmina przywołuje tu fakt zmiany studium, uchwalonej w 2005r. w rozdziale 6 "System przyrodniczy miasta", która określa, że "... ochrona korytarzy przyrodniczych dolin rzecznych powinna być ustalana w zależności od lokalnych uwarunkowań na podstawie opracowania ekofizjograficznego" Zdaniem Gminy, granica systemu przyrodniczego określona w studium nie jest jednoznaczną granicą miedzy terenami inwestycyjnymi i terenami, które nie mogą być przeznaczane pod zabudowę. Wynika to ze skali ( 1:20 000) w której opracowany został załącznik graficzny do studium oraz ze zmian uwarunkowań fizjograficznych w wyniku przekształceń środowiska w okresie od wykonania studium do czasu opracowania planu. Powyższe stwierdzenia – jak wyjaśniła skarżąca Gmina – mają w pełni zastosowanie do terenów oznaczonych w planie symbolami 4.14 MN i 4.15 U. Zasięg terenów budowlanych, jak również warunki ochrony wartości przyrodniczych w rejonie ulicy S. ustalono na podstawie lokalnych uwarunkowań środowiska, na podstawie opracowania ekofizjograficznego. Z przytoczonych wyjaśnień Gminy B. wynika iż służby planistyczne traktują opracowanie ekofizjograficzne jako dokument korygujący ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a zatem jako dokument o randze równorzędnej uchwale rady gminy o ustaleniu studium. Obowiązujące przepisy prawa nie upoważniają – zdaniem Sądu – do nadawania takiej funkcji i rangi opracowaniom ekofizjograficznym. Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. nr 62, poz. 627 z późn. zm.), przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzoną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. Z treści przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002r. w sprawie opracowań ekofizjograficzne ( Dz.U. nr 155, poz. 1298) wynika, iż opracowanie ekofizjograficzne zawiera aktualne informacje o środowisku, składające się z części: 1) kartograficznej i 2) opisowej ( §5 rozporządzenia). Część kartograficzna i opisowa podstawowego opracowania ekofizjograficznego obejmuje: 1) rozpoznanie i charakterystykę stanu oraz funkcjonowania środowiska, 2) diagnozę stanu i funkcjonowania środowiska, 3) wstępną prognozę dalszych zmian zachodzących w środowisku, 4) określenie przyrodniczych predyspozycji do kształtowania struktury funkcjonalno- przestrzennej, polegające na wskazaniu obszarów, które powinny pełnić przede wszystkim funkcje przyrodnicze, 5) ocenę przydatności środowiska, polegającą na określeniu możliwości rozwoju użytkowania i form zagospodarowania obszaru, 6) określenie uwarunkowań ekofizjograficznych, formułowanych w postaci wniosków z analiz, prognoz i ocen, o których mowa w pkt. 1-5, stosownie do przedmiotu i skali sporządzanego planu zagospodarowania przestrzennego ( §6 rozporządzenia). Przepisy rozporządzenia regulują szczegółowo zasady sporządzania opracowań ekofizjograficznych na potrzeby projektów planów zagospodarowania przestrzennego, ale pamiętać należy, iż przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się – zgodnie z art. 72 ust. 5 prawa ochrony środowiska – dokumentację sporządzoną także na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie ulega wątpliwości, iż w świetle przytoczonych przepisów, opracowanie ekofizjograficzne jest dokumentem o charakterze analityczno – instrukcyjnym, sporządzanym na potrzeby przygotowania aktów planistycznych – studium uwarunkowań, czy planu zagospodarowania przestrzennego, podejmowanych w formie uchwał organu stanowiącego gminy. Innymi słowy, opracowanie ekofizjograficzne pełni funkcję informacyjną w przygotowaniu aktu planistycznego, nie może jednak zastępować tego aktu; nie może pełnić funkcji rozstrzygającej, przypisanej ustawowo aktom planowania; przestrzennego podejmowanym przez organ stanowiący gminy. Opracowanie ekofizjograficzne może wskazywać na różnorodne uwarunkowania przyrodnicze wykorzystania terenu; jednakże kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów ( w tym terenów wyłączonych spod zabudowy) a także obszarów oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, określa się – zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w studium, którego uchwalenie należy do niezbywalnej kompetencji rady gminy. W niniejszej sprawie, na skutek zmian ekofizjograficznych w wyniku przekształceń środowiska w okresie od wykonania studium do czasu opracowywania planu, dokonano zmiany zapisu w rozdziale 6 studium – "System przyrodniczy miasta" poprzez określenie, że "... ochrona korytarzy przyrodniczych dolin rzecznych powinna być ustalona w zależności od lokalnych uwarunkowań na podstawie opracowania ekofizjograficznego". Ta zmiana zapisu w studium stanowić ma – zdaniem skarżącej Gminy – podstawę do zmiany przeznaczenia terenów przeznaczonych w studium pod obszar systemu przyrodniczego miasta, w taki sposób, iż w planie zagospodarowania przestrzennego tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 4.15 U przeznacza się pod usługi wraz z infrastrukturą i urządzeniami towarzyszącymi ( §6 ust. 3 uchwały w sprawie planu), zaś na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 4.14 MN zakłada się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Co więcej, dokonana zmiana w zapisie studium, odsyłająca do opracowania ekofizjograficznego, jako instrumentu korygującego ochronę systemu przyrodniczego, zapewnia – zdaniem skarżącej Gminy – zgodność ustaleń planu odnośnie terenów oznaczonych symbolami 4.15 U oraz 4.14 MN z ustaleniami studium. Poglądu tego nie można podzielić. Jak powiedziano, opracowanie ekofizjograficzne pełni funkcję wyłącznie informacyjną w przygotowaniu aktu planistycznego, nie może jednak zastępować tego aktu. Jeżeli na skutek przekształceń środowiska odnotowanych w opracowaniu ekofizjograficznym, zachodzi potrzeba zmian w ochronie systemu przyrodniczego miasta ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy dokonać zmian merytorycznych poprzez wpisanie skorygowanych zasad ochrony do treści studium, które to zmiany wymagają zatwierdzenia uchwałą rady gminy. Niezgodne z prawem jest jedynie odesłanie w studium do opracowania ekofizjograficznego, albowiem dokument ten przygotowany przez służby planistyczne, nie może rozstrzygać o kwestiach, które należą do wyłącznej kompetencji rady gminy. Opracowanie ekofizjograficzne nie jest dokumentem mogącym rozstrzygać o możliwości podejmowania inwestycji mieszkaniowych czy usługowych na terenach przeznaczonych pod obszar systemu przyrodniczego miasta. Rozstrzygnięcie takie może być podjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem zgodności planu z ustaleniami studium. Zgodność taka nie zachodzi w przypadku terenów oznaczonych symbolami ( 4.15 U oraz 4.14 MN) co stanowi naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i daje podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając na uwadze powyższe rozważania Sad skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)