IV SA/Wa 481/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego K. W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. W. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta (...) z dnia (...) sierpnia 2006 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji przy (...), na działkach ewidencyjnych nr (...) w W. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Po rozpatrzeniu wniosku P. P. Prezydent (...) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla w/w inwestycji polegającej na zabudowie tarasu na wysokości dwóch kondygnacji od frontu budynku oraz dobudowie schodów od strony ogrodu, rozbudowy werandy budynku po stronie południowo - wschodniej na wysokości dwóch kondygnacji z przeznaczeniem na przedsionek i cele mieszkalne oraz adaptację poddasza na cele mieszkaniowe. Odwołanie od tej decyzji złożył K. W. podnosząc, że taka zabudowa tarasu byłaby de facto wysunięciem całości budynku (...) przed budynek (...), a linia planowanej zabudowy podporządkowana została do ściany budynku gospodarczego (garażu o wysokości 2,40) na działce nr ew. (...) podczas gdy na rozpatrywanym odcinku ulicy (...) budynki znajdują się w jednej linii. Taka realizacja linii zabudowy - zdaniem odwołującego - spowodowałaby zmniejszenie wartości jego budynku. Ponadto wskazał na niezabezpieczenie jego interesów odnośnie przyłącza wodociągowego. Rozpatrując sprawę po wniesieniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w myśl zaś ust. 3 powołanego przepisu - jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W niniejszej sprawie - jak wskazuje organ drugiej instancji - powołać należy się na ust. 4 w/w przepisu, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy. W analizie obszaru stwierdzono, że "budynki wzdłuż północno - wschodniej strony ulicy (...) nie są usytuowane w jednoznacznie wyznaczonej linii zabudowy, a dla planowanej rozbudowy można przyjąć nieprzekraczalna linię zabudowy - od ul.(...) - pokrywającą się z południowo - zachodnią ścianą budynku gospodarczego na działce sąsiedniej nr ew. 317. Ponadto tak wyznaczona linia zabudowy jest zgodna z art. 43 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do oceny ewentualnego negatywnego wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości oraz ewentualnego obniżenia wartości sąsiednich nieruchomości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że kwestie te wykraczają poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nadto wskazano, że nie można uzależniać wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nie przewidzianych przepisami prawa świadczeń lub warunków (zobowiązanie do wykonania nowego przyłącza wodociągowego). Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zarzucił jej: naruszenie przepisów § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r., art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), a także przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zezwala na wydanie pozytywnej decyzji tylko wówczas, gdy spełniona zostanie zasada "dobrego sąsiedztwa". Nadto decyzja pozostaje w sprzeczności z wymogiem § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia w przedmiocie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy na działce sąsiedniej, a analiza stanowiąca załącznik Nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji w całkowitym oderwaniu od faktu istnienia na działce sąsiedniej budynku bliźniaczego poszukuje możliwości uwzględnienia wniosku inwestora w nawiązaniu nie do wspólnej linii zabudowy na tych działkach, lecz do linii zabudowy z niewielkim niskim garażem. Skarżący podnosi, że wprawdzie na badanym terenie wskaźniki zabudowy są dość zróżnicowane i wynoszą od 17% do 39% to jednak wyznaczony w decyzji wskaźnik wielkości 27% - 30% nie odpowiada wymogom § 5 ust. 1 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty należy uznać za zasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 2002) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 w/w ustawy nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest w pierwszej kolejności ustalenie z urzędu kręgu osób będących stronami tego postępowania. Postępowanie administracyjne zarówno prowadzone w trybie zwykłym jak i nadzoru nie może się toczyć bez udziału wszystkich podmiotów, których praw lub obowiązków dotyczy to postępowanie. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych znajdują się tam informacje z ewidencji gruntów, dotyczące wszystkich właścicieli działek sąsiadujących z działką, na której planowana jest inwestycja. Współwłaścicielem działki nr ew. (...) jest W. B. Badając akta postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że na zwrotnym poświadczeniu odbioru doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia (...) stycznia 2006 r. skierowanym do W. B. widnieje nieczytelna adnotacja, zaś na zwrotnym poświadczeniu odbioru doręczenia decyzji organu pierwszej instancji widnieje adnotacja "adresat wyprowadził się". Organ nie podjął próby ustalenia nowego adresu W. B. i doręczenia mu stosownych pism, pomijając go tym samym w całym postępowaniu administracyjnym. Powyższe nie pozwala na stwierdzenie, czy w postępowaniu tym zakończonym zaskarżoną decyzją został prawidłowo ustalony krąg osób, którym przysługuje status strony. Należy podkreślić, że koniecznym elementem postępowania jest prawidłowe ustalenie stron postępowania, których interesu prawnego to postępowanie dotyczy. Brak ustalenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego stanowi naruszenie podstawowych zasad określonych w przepisach kpa, m.in. art. 9 i 10 kpa. Brak udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym przysługuje w nim status strony - w rozumieniu art. 28 kpa - skutkuje uznaniem wydanej w nim decyzji jako naruszającej przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem takie skutki prawne przewiduje przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Niezależnie od wskazanej wyżej okoliczności Sąd wypowie się również merytorycznie odnośnie zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak również ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 w/w ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa ( lub rozbudowa - jak w niniejszej sprawie) powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś ust. 3 wskazuje, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Z wyników analizy, zawierającej cześć tekstową wynika, iż linia zabudowy wzdłuż ul. (...) nie przebiega - zdaniem Sądu - zmiennie. Przyjęto nieprzekraczalną linię zabudowy - od ulicy (...) - pokrywającą się z południowo - zachodnią ścianą budynku gospodarczego na działce sąsiedniej Nr ew. (...). Organ nie wyjaśnił dlaczego linię zabudowy dostosował do budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr (...), nie określił parametrów wielkościowych tego budynku. Nie wykazał, czy budynek ten jest "wtopiony" w ład przestrzenny tak by mógł tworzyć punkt odniesienia do kontynuacji linii zabudowy. Rozporządzenie dopuszcza co prawda również inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli jednak wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ten kierunek wykładni potwierdza także liczne orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (np. IVSA/Wa 1847/054 Lex 196465). Ponadto jeśli organ uznał, że w niniejszej sprawie dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy winien swoje stanowisko uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji dotyczącej sposobu rozumowania organu podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję ale także, co w rozpoznawanej sprawie wymaga podkreślenia, ich treść pozwala Sądowi na dokonanie oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania i jego skutku w postaci decyzji. Inne zawarte w skardze zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku bowiem słuszne jest stanowisko organu dotyczące oceny ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, a mianowicie, że kwestia ta wykracza poza granice postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podobnie jak kwestia ewentualnego obniżenia wartości sąsiednich nieruchomości spowodowanego realizacją przedmiotowej inwestycji budowlanej. Niezasadny jest również zarzut nieprawidłowego ustalenia wskaźnika zabudowy. Na badanym terenie wskaźnik ten jest zróżnicowany i wynosi od 17% do 39%, toteż wyznaczenie w decyzji wskaźnika w przedziale 27% - 30% nie naruszeniem § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien zatem uwzględnić ogólne zasady postępowania administracyjnego, a także przepis art. 77 § 1 kpa i swym rozstrzygnięciem dać wyraz w uzasadnieniu przedstawiając jego motywy w sposób pełny i jednoznaczny, odpowiadający wymogom art. 107 § 3 kpa, a przede wszystkim prawidłowo ustalić krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach zaś orzekł w trybie z art. 200 ww. ustawy. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku w trybie art. 152 wyżej opisanej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.