II OSK 1443/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. i T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 196/07 w sprawie ze skargi J. B. i T. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania części budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 196/07, oddalił skargę J. i T. Bućko na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania części budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął w dniu [...] listopada 2006 r. z wniosku J. i T. B. postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania niezgodnie z jego przeznaczeniem części budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] (usytuowanego od strony działki sąsiedniej ozn. nr geod. [...]) w G. przy ul. [...], będącego współwłasnością B. i Z. Z. oraz J. i T. B.. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wstrzymał w trybie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 156, poz. 1118) użytkowanie części budynku mieszkalnego, w którym zmieniono sposób użytkowania z części mieszkalnej na pomieszczenie handlowo-usługowe, na działce nr geod. [...], położonej w G. przy ul. [...], z jednoczesnym zobowiązaniem Państwa B. i Z. Z. do wykonania w określonym terminie nałożonych obowiązków. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2006 r. oględzin wynika, iż wyposażenie pomieszczenia na parterze w części budynku mieszkalnego, będącego w użytkowaniu Państwa Z., usytuowanego od strony działki nr geod. [...] w G., wskazuje na przystosowanie tej części budynku do prowadzenia działalności handlowej (sprzedaż kwiatów i pamiątek). Dodatkowo podkreślił, że dokonane w dniu [...] września 2006 r. przez Panią B. Z. zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z pomieszczenia mieszkalnego na pomieszczenie usługowo-handlowe było nieskuteczne, albowiem zgłoszenie dotyczyło innej części budynku. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż organ II instancji w dniu [...] stycznia 2007 r. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], podczas których nie stwierdzono wykonywania przez użytkownika jakichkolwiek robót budowlanych w pomieszczeniu na parterze budynku. Ponadto kontrola wykazała, że aktualnie prowadzona od 15 listopada 2006 r. przez Państwo Z. działalność handlowa w pomieszczeniu na parterze budynku nie spowodowała zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. W pomieszczeniu parteru, bez wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, ustawione zostały jedynie lekkie regały, na których znajdują się kosmetyki, upominki, zabawki dziecięce, kwiaty sztuczne itp. oraz lada sprzedawcy. Z uwagi na powyższe ustalenia, zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie było wymagane zgłoszenie zmiany użytkowania budynku, gdyż nie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia. Rozpoznając zarzuty skargi złożonej przez J. i T. B. na powyższe postanowienie Sąd I instancji wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 196/07, stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a w konsekwencji, iż nie miała miejsca zmiana sposobu użytkowania budynku. Sąd wskazał, że z przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2007 r. kontroli nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], nie były w budynku przeprowadzane od 2001 r. jakiekolwiek roboty budowlane. Jednocześnie z przeprowadzonej kontroli wynika, iż działalność gospodarcza prowadzona od dnia 15 listopada 2006 r. przez Państwo Z. nie spowodowała zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Zdaniem Sądu rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej przez państwa Z. na parterze budynku położonego w G. przy ul. [...] nie wpłynęło na zmianę sposobu użytkowania tegoż obiektu budowlanego w całości lub w części. W konsekwencji należy przyjąć, że Pani B. Z. nie miała obowiązku składania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części tegoż budynku. Zdaniem Sądu jedynie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy lub w skutkach podobne do tam wymienionych powodują konieczność sporządzenia stosownego zgłoszenia do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd podniósł, że z dniem 26 września 2005 r. został uchylony art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który rozszerzał definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części także na przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, iż powołanie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane było wystarczającą podstawą do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu błędne i nieznajdujące oparcia w aktach sprawy jest stanowisko pełnomocnika strony skarżącej, jakoby organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy w sprawie i na jego podstawie podjął prawidłowe rozstrzygnięcie. Wbrew sugestiom pełnomocnika Skarżących organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku w każdym wypadku przeprowadzania dowodów z opinii biegłych z zakresu "budownictwa posiadających uprawnienia bez ograniczeń w danej specjalności". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. złożyli J. i T. B., reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 71 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu braku konieczności dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd nie odniósł się do zasadniczych zarzutów skargi wskazujących, że prowadzona przez Państwo Z. działalność w sposób zasadniczy spowodowała zmianę nie tylko warunków bezpieczeństwa pożarowego, lecz także powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Skarżący podnieśli, że prowadzona przez B. i Z. Z. działalność gospodarcza w pomieszczeniu położonym w budynku mieszkalnym wiąże się z koniecznością magazynowania towaru, co z kolei zmienia warunki przeciwpożarowe. Ponadto może powodować emisję środków toksycznych ze składowanych sortów plastikowych oraz większą emisję hałasu. Powoduje także szereg uciążliwości dla terenu należącego do skarżących związanych przede wszystkim z koniecznością dostawy towaru i ruchu klientów. Przy takich zmianach bardzo istotna jest kwestia drożności kanałów wentylacyjnych, odległości otworów okiennych i drzwiowych części handlowej i mieszkalnej. Ocena powyższych zmian należy przede wszystkim w zakresie konstrukcji budynku do rzeczoznawcy budowlanego posiadającego uprawnienie w danej specjalności, a ponadto do właściwych organów takich jak Inspekcja Ochrony Środowiska, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowa Inspekcja Pracy czy Państwowa Straż Pożarna. Brak potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym zarzutów skarżących dotyczących wystąpienia warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego jest wyłącznie następstwem świadomego zaniechania Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, który wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 k.p.a. podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pomimo podnoszonych przez skarżących argumentów i zarzutów w pismach kierowanych do organów administracji architektoniczno-budowlanej, ograniczył się jedynie do przeprowadzenia zdawkowej kontroli, która w żaden sposób nie może zostać uznana za miarodajną z punktu widzenia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem skarżących świadczy o tym chociażby fakt, iż w następstwie dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M, w dniu [...] grudnia 2006 r. oględzin części budynku, w którym była prowadzona działalność gospodarcza wstrzymane zostało jej użytkowanie, a organ żądając w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2006 r. ekspertyzy technicznej w związku z art. 71 ust. 2 pkt 5 uznał, iż doszło do zmiany warunków określonych w art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli B,a i Z, Z, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek zawartych w § 2 art. 183 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Przystępując do oceny przedmiotowej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Postanowieniem pierwszoinstancyjnym wstrzymano użytkowanie przez B. i Z. Z. części budynku, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania z charakteru mieszkalnego na pomieszczenie handlowo-usługowe. Ponadto nałożono określone obowiązki zmierzające do legalizacji samowoli. Skargę kasacyjną oparto tylko na jednym zarzucie z art. 174 ust. 1 p.p.s.a. podnosząc naruszenie prawa materialnego art. 71 ust. 1 i 2 prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu o braku konieczności dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej oceny zakwestionowanego postanowienia i wyprowadził zasadne wnioski, że odpowiada ono prawu. W sprawie niekwestionowane są ustalenia faktyczne, że B. i Z. Z. w pomieszczeniu na parterze swego budynku przy ul. [...] w G., rozpoczęli działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży pamiątek i kwiatów sztucznych. Przeprowadzona przez organ odwoławczy kontrola ustaliła, że nie doszło do zmiany sposobu korzystania z tego lokalu w znaczeniu regulacji prawnej art. 71 prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił to stanowisko organu zważywszy na fakt zmiany regulacji prawnej. Jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, z dniem 26 września 2005 r. został uchylony art. 71 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, który rozszerzał pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części obejmując nim także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Tego faktu nie miał na uwadze autor skargi kasacyjnej, kwestionując dokonaną interpretację przepisu art. 71 wg aktualnego brzmienia po uchyleniu ust. 1 pkt 1 tego artykułu. Art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego stanowi, iż "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Jak ustalił organ odwoławczy zmiana użytkowania pomieszczenia małż. Z. polegała na przeznaczeniu jego na określoną działalność handlową z mieszkaniowej. O tym mówił uchylony przepis art. 71 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Podjęcie działalności handlowej nie wiązało się z wykonywaniem żadnych robót budowlanych, które by powodowały takie skutki jakie przykładowo wylicza przepis art. 71 ust. 1 pkt 2. W tej sytuacji należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji akceptującą stanowisko organu, iż nie miała w niniejszy stanie faktycznym miejsca zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu. Nie wymagało zatem obowiązku zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Jeśli tak, to nie można uznać, by małż. Z. dopuścili się samowoli w zakresie zmiany sposobu użytkowania, jak to pierwotnie uznał organ nadzoru budowlanego wydając postanowienie o wstrzymaniu użytkowania z nałożeniem obowiązków. Odrębne stanowisko skargi kasacyjnej jest pozbawione słuszności i sprowadza się generalnie do polemiki z prawidłową oceną Sądu pierwszej instancji. Jakkolwiek prawdą jest, iż wyliczenie skutków związanych ze zmianą sposobu korzystania wg przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego jest tylko przykładowe, to stwierdzić należy, że nie ma to żadnego znaczenia w sprawie, jeśli się zważy, iż małż. Z. nie wykonywali żadnych robót, które powodowałyby jakąkolwiek zmianę nawet z tych przykładowo wymienionych. Okoliczności te zostały w sposób szczegółowy ocenione w uzasadnieniu przez Sąd pierwszej instancji, a zajęte stanowisko podziela Sąd kasacyjny. Należy ponownie podkreślić, że zmiana użytkowania przez wprowadzenie działalności gospodarczej w postaci sprzedaży pamiątek i kwiatów przez małż. Z. w części budynku, który wcześniej miał charakter mieszkalny mieściło się tylko w regulacji uchylonego przepisu art. 71 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, który stanowił o zmianie przeznaczenia budynku z charakteru mieszkalnego na niemieszkalny. Uchylenie tego przepisu eliminuje równocześnie kwalifikowanie takiej zmiany jako czynności naruszającej prawo. Dywagacje autora skargi kasacyjnej na temat ewentualnych zagrożeń z powodu handlu pamiątkami bądź sztucznymi kwiatami są całkowicie dowolne, niewynikające z żadnych dowodów. Powoływanie się zaś na fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na małż. Z. określone obowiązki uznając, że była to samowola jest pozbawione całkowicie zasadności w świetle ustaleń organu odwoławczego i jego orzeczenia uchylającego właśnie to postanowienie, jako wadliwe i naruszające prawo. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna w żadnym stopniu nie podważyła prawidłowego wyroku Sądu pierwszej instancji. Nieskuteczność zarzutu skargi powoduje jej oddalenie z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.