VII SA/Wa 439/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. W., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...], uchylającą we wznowionym postępowaniu decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...] i odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz rozbudowę z przeznaczeniem na budynek mieszkalny, budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. K..1[...] w K. W uzasadnieniu swojej decyzji organ nadzoru podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji ostatecznych, który jest jednocześnie wyjątkiem od naczelnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tego też względu środek ten może być stosowany tylko w ściśle określonych sytuacjach przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż decyzją będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...], wydaną w wyniku wznowionego postępowania. Organ nadzoru podniósł, iż jakkolwiek zasadność wznowienia postępowania w niniejszej sprawie nie budziła żadnych zastrzeżeń, bowiem wniosek został złożony przez osobę legitymującą się przymiotem strony, został złożony w przewidzianym przez k.p.a. terminie oraz wskazywał przesłankę wznowienia, która znajduje potwierdzenie w piśmie Prokuratury Rejonowej w K. z dnia [...] grudnia 2004 r., sygn. akt 1 Ds. [...], z którego wynika, iż na umowie dzierżawy nieruchomości, stanowiącej dowód potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, sfałszowano podpis jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, to niezasadnym w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i naruszającym w sposób rażący naczelne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 8 k.p.a. oraz przepisy odnoszące się do postępowania dowodowego wyrażone w art. 77 i 80 k.p.a., był fakt wydania przez Wojewodę [...] decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. uchylającą decyzję własną i odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Z akt sprawy bowiem wynika (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] dziennik budowy, dokumentacja fotograficzna), iż w dniu wydania weryfikowanej decyzji Wojewody [...] inwestycja została rozpoczęta i znajdowała się w stanie zaawansowanym. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 41/06, a także na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1454/96 i z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1164/98, z których wynika, iż decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w przypadku rozpoczęcia lub zakończenia budowy, jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. wydaną z rażącym naruszeniem przepisu art. 28 Prawa budowlanego, poprzez wydanie, w wyniku wznowionego postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, merytorycznej decyzji w przypadku, kiedy roboty budowlane zostały już rozpoczęte. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył R. S. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], uchylił własną decyzję z dnia[...] listopada 2006 r., i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...] Motywując swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż wydając decyzję w I instancji, błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez utrzymanie w mocy przez organ wojewódzki merytorycznego rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy inwestycja, której wniosek dotyczył, była już rozpoczęta. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika wprost zakaz wydawania merytorycznego rozstrzygnięcia dotyczącego pozwolenia na budowę po rozpoczęciu robót budowlanych, a więc brak jest jednego z konstytutywnych elementów składających się na pojęcie rażącego naruszenia prawa. Brak jest mianowicie jednoznacznie sformułowanego przepisu prawa, który mógłby zostać naruszony w badanym przypadku. Ponadto organ nadzoru wskazał, iż w badanej decyzji nie stwierdził żadnych innych kwalifikowanych wad, które obligowałyby go do wyeliminowania tejże decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A, W,, wnosząc o jej uchylenie. A, W, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez odmówienie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Organ nie powiadomił bowiem skarżącego o fakcie złożenia przez jednego z uczestników postępowania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a tym samym nie zapewnił możliwości wypowiedzenia się w sprawie i zaprezentowania stanowiska. Wydając zaś zaskarżoną decyzję, organ, w ocenie skarżącego, oparł się tylko i wyłącznie na twierdzeniach jednego z uczestników, czym naruszył dodatkowo zasady wyrażone w art. 7 k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja nie zawiera należytego oraz przekonującego uzasadnienia prawnego, gdyż samo stwierdzenie, że organ I instancji błędnie przyjął, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa jest niewystarczające. W ocenie A. W., organ I instancji słusznie stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...]o z dnia [...] listopada 2005 r. Decyzja organu I instancji zawiera bowiem wyczerpujące i należyte uzasadnienie prawne, z którego wynika, że w przypadku rozpoczęcia inwestycji budowlanej bezprzedmiotowe jest rozpoznawanie wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł, iż błędem Wojewody było utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2005 r., którą to decyzją Prezydent uchylił swoją własną decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę uchylona została bowiem na podstawie okoliczności, które zaistniały po jej wydaniu. Strona skarżąca wskazała nadto, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa "Podstawę do wznowienia postępowania stanowią nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1440/97). Niezrozumiałym więc jest, w ocenie A. W., fakt uznania przez uczestnika za prawidłową decyzji, która uchyliła decyzję na podstawie okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący wskazał ponadto, iż działka, której dotyczyło pozwolenie na budowę została podzielona Postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia 30 grudnia 2004 r., sygn. akt I Ns 764/04. Organ, uchylając decyzję, nie mógł więc powoływać się na stan prawny i okoliczności, których przy wydawaniu uchylonej decyzji nie było. Na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący posiadał wszystkie niezbędne dokumenty dotyczące wydania pozwolenia na nieruchomość, na której miała być prowadzone inwestycja budowlana. Nadto A. W. wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1942/98, LEX nr 48553, z którego wynika, iż postępowanie można wznowić dopiero po stwierdzeniu fałszerstwa orzeczeniem sądu oraz wskazał, iż w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaszła, tzn. Sąd nie stwierdził fałszerstwa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Jeszcze raz należy podkreślić, iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Wskazać także należy, iż organ nadzorczy, w tym nadzwyczajnym trybie postępowania, jest również związany ogólnymi zasadami prawa procesowego, wynikającymi z przepisów ogólnych k.p.a. Zgodnie więc z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a." (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. "Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, A. Wróbel, Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA948/00, LEX nr 50114). Natomiast zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, GAP 1987 r. nr 21, str. 40). W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. naruszył powyższe zasady prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana stanowiska organu nadzorczego, na całkowicie przeciwne, nastąpiła bez dostatecznego uzasadnienia tej zmiany. Motywując swoje rozstrzygnięcie, organ nie wyjaśnił w sposób należyty, jakimi przesłankami kierował się przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, a które w sposób diametralny odbiegały od stanowiska zawartego w poprzedniej decyzji tegoż organu z dnia [...] listopada 2006 r. Ubocznie można dodać, że w decyzji II instancji można odnaleźć pewną niekonsekwencję, która polega na tym, iż jeżeli już organ przyjął, że na podstawie art. 28 Prawa budowlanego można prowadzić postępowanie w celu wydania pozwolenia budowlanego po rozpoczęciu robót, a więc i wydać rozstrzygnięcie pozytywne, to z drugiej strony, nie uwzględnił nowej sytuacji formalnej i faktycznej, która wynikała z podziału nieruchomości na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. Wydział I Cywilny z dnia 30 grudnia 2004 r., sygn. akt I Ns 764/04, ocen zaś dokonywał w oparciu o stan faktyczny sprzed wydania pierwotnego pozwolenia. Organ nadzorczy nie dokonał również oceny, czy w ogóle dopuszczalne było powtórne wznowienie postępowania na wniosek tej samej osoby, z tej samej przesłanki i art. 145 § 1 i 2 k.p.a., skoro wskutek postanowienia Prokuratury Rejonowej w K. z dnia [...] października 2004 r., sygn. akt [...], potwierdzono, że przestępstwo fałszerstwa nie zaistniało (art. 1 § 2 k.k.), a zatem nie ustalono, że dowód, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazał się fałszywy, jak wymaga tego art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z treści rozstrzygnięcia wynika , że nie doszło w ogóle do popełnienia przestępstwa fałszerstwa dokumentu, nie zaszła zatem i przesłanka z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. W zakresie przywołanego natomiast przez organ, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jako podstawy wadliwości postępowania, nie przeprowadzono żadnych analiz i nie wskazano wniosków uzasadniających zastosowanie tego przepisu. Należy również wskazać, iż nawet potwierdzenie w materiale dowodowym, zebranym w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez prokuraturę w sprawie karnej, faktu wydania decyzji na podstawie sfałszowanych dokumentów nie uzasadnia jeszcze dopuszczalności wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 i 2 k.p.a. Konieczne jest potwierdzenie w wyroku sądu ustaleń z postępowania przygotowawczego (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 1998 r., II SA 892/98). W tej sytuacji należało rozważyć, czy mogło ponownie toczyć się postępowanie wznowieniowe, jeżeli wcześniej, w oparciu o ten sam stan faktyczny (bo w skutek działań Prokuratury nie potwierdzono zaistnienia przestępstwa fałszerstwa), odmówiono wznowienia postępowania na skutek uchybienia jednomiesięcznego terminu. Ponownie rozpatrując sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie mieć na uwadze powyższe rozważania Sądu, zobowiązany będzie do należytego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału oraz obowiązany będzie dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ - działając w trybie nadzorczym - rozważy, czy we wznowionym postępowaniu, jeśli już do niego doszło na skutek wydania postanowienia o wznowieniu, można skutecznie posłużyć się tezami wyroków sądów administracyjnych nakazujących umorzyć postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jeśli proces budowlany został rozpoczęty. Tezom tym nie sposób odmówić słuszności w toczących się postępowaniach zwykłych, jednakże zdaniem Sądu, tezy te nie mają zastosowania w postępowaniu wznowionym, skoro - po myśli art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - podstawą do uchylenia decyzji dotychczasowej (pozwolenia na budowę) może być jedynie istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., a nie okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych wykonywanych przez inwestora w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.