I OSK 1365/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Małgorzata Pocztarek - spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Go 163/07 w sprawie ze skargi W. R. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Go 163/07 oddalił skargę W. R. wniesioną na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w G. W., działając na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, ze zm.) orzeczeniem z dnia [...], nr [...] po rozpoznaniu odwołania W. R. od orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby - utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że uwzględniając dyspozycję art. 135m ust. 1 ustawy o Policji do zbadania zaskarżonego orzeczenia została powołana komisja, która po zaznajomieniu się z całością materiału dowodowego, oraz aktami osobowymi podkom. W. R., wystąpiła do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. W. z wnioskiem, w stosunku głosów dwa do jednego o utrzymanie zaskarżonego orzeczenia w mocy. Organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu pierwszej instancji oraz wniosek komisji przedstawiony w sprawozdaniu z dnia [...] stycznia 2007 r. i utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest fakt, że w dniu [...] lipca 2006 r. podkom. W. R. miał planowaną służbę od godz. 1500 do godz. 2300 i oraz to, iż do jej pełnienia nie stawił się. Z zeznań podkom. G. S. wynika, że dyżurny około godz. 1515 poinformował ją, że w poczekalni oczekuje interesant, który chce złożyć zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, a wyznaczonego na dyżur podkom. R. nie ma na służbie. W związku z powyższym podkom. S. skontaktowała się telefonicznie z podkom. R., który w tym momencie poinformował ją, że nie może przyjść do służby, gdyż źle się poczuł. W trakcie tej rozmowy podkom. S. wywnioskowała, że może on znajdować się pod wpływem alkoholu. Organ wskazał, że faktem jest, iż W. R. telefonował do M. K., P. M. i M. A., których prosił o zamianę dyżurów. Z materiałów wynika jednak, że zgodę na zamianę wyraził M. A., który nie poinformował o tym Naczelnik S.. Oznacza to, że skarżący nie dopełnił obowiązku uprzedzenia bezpośredniego przełożonego o niemożności stawienia się w dniu [...] lipca 2006 r. do służby. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że nie ważne jest kto ma pierwszy zadzwonić i o której godzinie. Z § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów jednoznacznie wynika, że to obwiniony był zobowiązany uprzedzić podkom. S. o tym, że nie może stawić się do służby, czego nie uczynił. Organ wskazał, że w sprawie nie ma wątpliwości, że podkom. R. w dniu [...] lipca 2006 r. stawił się do służby w stanie po spożyciu alkoholu, co potwierdzają przeprowadzone badania na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu - o godz. 731 - 0,35 mg/l, o godz. 745 - 0,39 mg/l. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób wyważony i należyty przedstawił motywy, jakie legły u podstaw kary, którą wymierzył. W ocenie organu kara wydalenia ze służby jest adekwatna do stopnia zawinienia. Uwzględnia ona zarówno charakter naruszenia dyscypliny służbowej, jak również pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi W. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W.. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w G. W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Sąd wskazał, że orzeczeniem z dnia [...], nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Ś., skarżący został uznany za winnego popełnienia zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych i wymierzono mu karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania skarżącego orzeczeniem z dnia [...], nr [...] uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Powiatowy Policji w Ś. w dniu [...] wydał orzeczenie nr [...], w którym wymierzył skarżącemu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Od tego orzeczenia ponownie odwołał się skarżący. Komendant Wojewódzki Policji w G. W. utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. Jako podstawę prawną uchylenia orzeczenia nr [...] Komendanta Policji w Ś. z dnia [...], Komendant Wojewódzki Policji wskazał art. 135 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przyczyną uchylenia było niewyjaśnienie okoliczności faktycznych oraz konieczność wykonania dodatkowych czynności dowodowych, które według organu odwoławczego mogły mieć wpływ na wysokość kary dyscyplinarnej. Wskazano również na konieczność prawidłowego uzasadnienia decyzji w świetle treści art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji. Sąd dokonując analizy zarzutu naruszenia art. 135n ust. 6 ustawy o Policji stwierdził, że zgodnie z jego treścią w postępowaniu odwoławczym wyższy przełożony dyscyplinarny nie może wymierzyć surowszej kary dyscyplinarnej, chyba że zaskarżone orzeczenie rażąco narusza prawo lub interes służby. Powyższe sformułowanie wskazuje, że zakaz wymierzenia surowszej kary dyscyplinarnej dotyczy decyzji organu odwoławczego. W ocenie Sądu odpowiedzi na pytanie wymaga kwestia, czy wynikający z art. 135n ust. 6 ustawy o Policji zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się obowiązuje przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji, wywołanym uchyleniem jego wcześniejszego orzeczenia orzeczeniem organu odwoławczego. Chodzi więc o to, czy po uchyleniu orzeczenia przez organ odwoławczy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji może wydać orzeczenie mniej korzystne dla strony, której odwołanie spowodowało wydanie decyzji kasacyjnej. Sąd stwierdził, że zakaz sformułowany w art. 135n ust. 6 ustawy o Policji dotyczy tylko orzeczeń wydawanych przez organ odwoławczy. Oznacza to, że brak jest podstawy do przyjęcia, że przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzonym po uchyleniu pierwotnej decyzji przez organ odwoławczy. Uzasadnienie ograniczeń możliwości wymierzenia surowszej niż pierwotnie wymierzona kara dyscyplinarna faktem "wywołania" ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji decyzją organu odwoławczego nie może być skuteczne, gdyż zakaz orzekania surowszej kary dyscyplinarnej nie dotyczy decyzji kasacyjnych. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części (art. 135n ust. 4 pkt 3), to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ odwoławczy nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy: nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej merytorycznej kontroli nie wchodzi w ogóle w rachubę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Wyklucza to możliwość odnoszenia art. 135n ust. 6 ustawy o Policji do decyzji kasacyjnych. Sąd wskazał, że przepis ten jest odpowiednikiem art. 139 k.p.a. i powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, w której wyrażono pogląd, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że po wydaniu decyzji kasacyjnej przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji nie ma zastosowania zasada zakazu reformationis in peius. Organ pierwszej instancji może więc w takiej sytuacji orzec surowszą niż pierwotnie wymierzona karę dyscyplinarną. Rozpoznając odwołanie od takiego orzeczenia i utrzymując w mocy zaskarżone orzeczenie organ drugiej instancji nie złamał więc powyższej zasady. Dodatkowo Sąd uznał, że wymierzona skarżącemu kara jest współmierna do popełnionych czynów i stopnia zawinienia. Czyn policjanta polegający na stawieniu się do służby w stanie po spożyciu alkoholu zasługuje na szczególne potępienie, zwłaszcza, że dopuściła się go osoba będąca oficerem Policji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył W. R., zaskarżając go w całości. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 135n ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że po uchyleniu orzeczenia dyscyplinarnego przez organ wyższego stopnia na skutek odwołania złożonego wyłącznie przez obwinionego organ pierwszej instancji rozpoznający sprawę może wymierzyć karę surowszą od poprzednio orzeczonej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że istotą problemu w sprawie jest ustalenie, czy w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym na podstawie uregulowań ustawy z o Policji obowiązuje zakaz reformationis in peius. Skarżący wskazał, że art. 135n ust. 6 ustawy o Policji wprowadza określoną gwarancję procesową dla strony niezadowolonej z orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym. Skoro orzeczenia nie może zmienić na niekorzyść organ wyższej instancji, to tym bardziej nie może go następnie zmienić organ instancji niższej (zgodnie z regułą a fortiori), oczywiście w sytuacji, gdy orzeczenie nie było zaskarżone na niekorzyść strony. Dokonując wykładni przepisu art. 135n ust. 6 ustawy o Policji Sąd ucieka się do analogii, stwierdzając, że przepis ten jest odpowiednikiem art. 139 k.p.a. Tymczasem, mając na uwadze charakter postępowania dyscyplinarnego, właściwszą analogią byłoby odniesienie do reguł obowiązujących w postępowaniu karnym, uregulowanych w Kodeksie postępowania karnego, bowiem ustawa o Policji normując postępowanie dyscyplinarne w zakresie nią nieuregulowanym, odsyła właśnie do Kodeksu postępowania karnego. Skarżący podniósł, że dokonując wykładni konkretnego przepisu, należy czynić to zgodnie z zasadą wynikającą z art. 1 Konstytucji i przyjętą już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego zasadą wykładni prawa, nakazującą stosowanie takiej jego interpretacji, jaka zgodna jest z zasadami i konkretnymi przepisami Konstytucji. Skarżący powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 33/3, LEX nr 10913, w którym stwierdzono, że zakaz pogarszania sytuacji strony odwołującej się został uznany za jedną z podstawowych zasad w demokratycznym państwie prawnym. Skarżący wskazał, że taka wykładnia przepisu art. 135n ust. 6 ustawy o Policji, która prowadzi do przyjęcia, iż w postępowaniu dyscyplinarnym nie obowiązuje zakaz reformationis in peius jest wykładnią błędną - sprzeczną nie tylko z ogólnymi zasadami postępowań dyscyplinarnego i karnego, ale także sprzeczną z normami wyższego rzędu, w szczególności zaś zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 1 Konstytucji RP. Przyjęcie na gruncie treści art. 135n ust. 6 ustawy o Policji, że i w tym przypadku zakaz reformationis in peius obowiązuje musi doprowadzić do przyjęcia, iż zaskarżone orzeczenie wydane zostało z rażącą obrazą prawa. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wymienione w ust. 2 art. 183 przyczyny nieważności postępowania nie zachodzą w niniejszej sprawie, co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do jedynego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim - prawa materialnego art. 135n ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego nastąpiło wskutek błędnej wykładni art. 135n ust. 6 ustawy o Policji polegającej na nieuzasadnionym przyjęciu, że po uchyleniu orzeczenie dyscyplinarnego przez organ wyższego stopnia, organ pierwszej instancji rozpoznający ponownie sprawę może wymierzyć karę dyscyplinarną surowszą od poprzednio wymierzonej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw . W myśl art. 135n ust. 3 ustawy o Policji, w postępowaniu odwoławczym, wyższy przełożony dyscyplinarny nie może wymierzyć surowszej kary dyscyplinarnej, chyba że zaskarżone orzeczenie rażąco narusza prawo lub interes służby. Stosownie do ust. 4 pkt 3 art. 135n ustawy, wyższy przełożony może zaskarżone orzeczenie uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części. W rozpoznawanej sprawie cytowany wyżej przepis stanowił podstawę rozstrzygnięcia wyższego przełożonego po rozpoznaniu odwołania obwinionego od orzeczenia o wymierzeniu mu kary dyscyplinarnej, wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Formułując przepis art. 135n ust. 6 ustawy o Policji, ustawodawca wprowadził do postępowania dyscyplinarnego zakaz reformationi in peius. Polega on na tym, że wyższy przełożony uchylając orzeczenie przełożonego dyscyplinarnego i orzekając co do istoty sprawy (art. 135n ust. 4 pkt 3) nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym orzeczeniu na niekorzyść strony, która się odwołała. Strona nie powinna mieć bowiem obaw przed składaniem środków zaskarżenia, ponieważ mają one służyć przede wszystkim ochronie jej interesów. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż zakaz pogarszania sytuacji strony odwołującej się jest jedną z podstawowych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawnym. Nie można jednak podzielić zaprezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, iż wynikający z art. 135n ust. 6 ustawy o Policji zakaz odnosi się do przełożonego dyscyplinarnego, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 2 ustawy, po uchyleniu przez wyższego przełożonego zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego. Wyższy przełożony w decyzji kasacyjnej nie jest uprawniony nakazać organowi pierwszej instancji załatwienie sprawy w sposób pozytywny, czy negatywny dla obwinionego. O treści rozstrzygnięcia może decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (przełożony dyscyplinarny). O tym zaś jakie będzie to rozstrzygnięcie przesądzają ustalenia faktyczne poczynione w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji publicznej pierwszej instancji nie jest związany ustaleniami organu odwoławczego. Organ ten może wydać nowe rozstrzygnięcie merytoryczne, w którym ukształtuje sytuację prawną strony w sposób mniej korzystny dla odwołującego, niż w orzeczeniu przez niego zakwestionowanym. Zakaz reformationis in peius obowiązuje bowiem tylko organ odwoławczy i nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim trafnie uznał, iż art. 135n ust. 6 ustawy o Policji jest odpowiednikiem art. 139 k.p.a. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania karnego mają zastosowanie wobec funkcjonariuszy Policji tylko w zakresie ograniczonym dyspozycją art. 135 ust. 1 ustawy o Policji ( wezwania, terminy, doręczenia, świadkowie). Odwołanie się zatem przez Sąd pierwszej instancji do art. 139 k.p.a. wydaje się uzasadnione, biorąc pod uwagę podobne brzmienie obu przepisów oraz charakter postępowania dyscyplinarnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 1999 r. I SA/Lu 428/98 Lex nr 38068 wyraził pogląd, że art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uregulowanie zawarte w tym przepisie zostało z pewnymi zmianami wynikającymi ze specyfiki postępowania dyscyplinarnego przeniesione do ustawy o Policji i znalazło się w art. 135n ust. 4 pkt 2. Pozwala ta na pomocnicze odwołanie się do orzecznictwa sądów administracyjnych wypracowanego na gruncie art. 139 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 135n ust. 6 ustawy o Policji i wyprowadzenie wniosku, że w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym na skutek kasacyjnej decyzji wyższego przełożonego wydanej na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji nie ma zastosowania zakaz wynikający z art. 135n ust. 6 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.