IV SA/Wr 60/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie: Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla decyzję I i II instancji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr. 139, poz. 992 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta D. przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie przyznania B. J. świadczenia pielęgnacyjnego na syna Ł. J. Organ pierwszej instancji odmówił B. J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na syna Ł. J. z tego powodu, iż przebywa on przez pięć dni w tygodniu tj. od poniedziałku do piątku w Ośrodku Szkolno – Wychowawczym Dzieci Niesłyszących we W. Od tej decyzji strona w ustawowym terminie wniosła odwołanie, w którym podaje, że decyzja organu pierwszej instancji jest niesłuszna. Strona podniosła, iż oczekuje od organu drugiej instancji rozstrzygnięcia zgodnego z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt. IV SA/Wr 336/06), na podstawie którego Sąd uchylił decyzję organu pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego na syna Ł. J. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. (sygn. akt. IV SA/Wr 336/06), po rozpatrzeniu skargi strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego na syna strony Ł. J. , uchylił decyzję organu pierwszej i drugiej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd zobowiązał organ orzekający do ustalenia czasowego i przedmiotowego zakresu opieki zapewnianej przez ośrodek, w którym przebywa syn strony oraz wskazał, iż należy ustalić czy strona spełnia wymogi niezbędne do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały zakwestionowane w odpowiedzi na skargę. Organ II instancji stwierdził, że bezspornym w sprawie jest, iż syn strony Ł. J. ur. [...] r., na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Ś. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. (sygn. akt. [...] ), został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności . W punkcie III ppkt.8 wyroku, Sąd wskazał na konieczność stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji natomiast w punkcie III ppkt.7 tegoż wyroku wskazał, że dziecko wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w D. z dnia [...] r. wynika, że B. J. jest zarejestrowaną w tym Urzędzie jako osoba bezrobotna i nie pobiera zasiłku dla bezrobotnych. Wraz z mężem Cz. J. wychowuje troje dzieci, tj. P. J. , P. J. i Ł. J. Ł. J. w roku szkolnym 2006/2007 przebywa w Ośrodku Szkolno Wychowawczy Dzieci Niesłyszących we W. i jest uczniem [...] klasy Zasadniczej Szkoły Zawodowej. Zameldowany jest on w internacie Ośrodka. Internat zapewnia możliwość pobytu wychowanków od niedzieli od godz. 14 do piątku do godz. 15. Rodzice natomiast zapewniają opiekę dzieciom we wszystkie dni wolne od nauki szkolnej (ferie, wakacje) i ponoszą pełne koszty utrzymania dziecka. Łączny dochód strony i jej męża za rok 2005 r. wyniósł [...] zł. netto (zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w D. z dnia [...] r.), miesięczny dochód rodziny wynosił [...] zł. a na osobę w rodzinie przypadało [...] zł. miesięcznie. W przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 17 ust. l ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr. 139, poz. 992). Z treści tego przepisu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami; konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. 583,00 zł. Z powyższych regulacji wynika, że aby organ właściwy przyznał świadczenie pielęgnacyjne muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki: 1. osoba ubiegająca się o świadczenie zrezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, 2. przyczyną nie podejmowania lub zrezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami; konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia , rehabilitacji i edukacji , albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3. dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583,00 zł. Stosownie do postanowień art. 17 ust. 5 świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1. osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2. osoba wymagająca opieki: a. pozostaje w związku małżeńskim b. została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością wymagające kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej, 3. osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko 4. osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub inne dziecko w rodzinie. Z powyższego jednoznacznie wynika, że aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełnić łącznie ustawowe przesłanki, a ponadto nie mogą istnieć przesłanki wykluczające jego otrzymanie. Według art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy z z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1011 z póź. zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, bądź, jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem szkół dla dorosłych lub szkół wyższych w systemie wieczorowym albo zaocznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie organu w sprawie zachodzą przesłanki pozytywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie syn strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa wart. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (583,00 zł.). Organ stwierdził jednakże, iż stronie świadczenia pielęgnacyjnego nie można przyznać, ponieważ zaistniała również przesłanka negatywna, wykluczająca możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Strona jest bowiem osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w D. , tym samym w myśl art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest gotową do podjęcia pracy. Wobec czego nie jest osobą rezygnującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad chorym synem. W tej sytuacji dokonanie oceny czy ośrodek, w którym przebywa syn strony zapewnia całodobową opiekę przez pięć dni w tygodniu stało się bezprzedmiotowe. Kolegium podniosło, iż rozumie trudną sytuację zdrowotną i bytową strony, jednak w zaistniałej sytuacji musi uznać, że nie spełnia ona wymaganych przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, B. J. wniosła o jej uchylenie. Skarżąca domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powodując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 października 2006 r. (sygn. akt. IV SA/Wr 336/06). Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny oddaliłby skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] r., gdyby fakt, że jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy miał negatywny wpływ na sprawę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią postanowienia ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr. 139, poz. 992 z późn. zm.). Zasadniczy problem w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy osoba zarejestrowana jako bezrobotna jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera, w rozdziale 3, przepisy dotyczące świadczeń opiekuńczych. W świetle regulacji ustawowych, celem świadczeń opiekuńczych jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Warunkiem dostępu do tych świadczeń jest orzeczenie o niepełnosprawności dziecka lub orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby dorosłej albo orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Ustawa przewiduje dwa rodzaje świadczeń opiekuńczych: zasiłek pielęgnacyjny (art. 16) i świadczenia pielęgnacyjne (art. 17). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W postępowaniu administracyjnym zasadnie ustalono, że zachodzą przesłanki pozytywne przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie syn strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (583,00 zł.). Świadczenia tego jednak nie przyznano z uwagi na to, że zaszła równocześnie przesłanka negatywna. Organ administracji uznał, że skoro skarżąca jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w D. , to tym samym w myśl art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1011 z póź. zm.) jest osobą zdolną i gotową do podjęcia pracy. Wobec czego nie jest osobą rezygnującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad chorym synem. Dokonując interpretacji postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skład orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, iż wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności stanowi jedną z istotnych przesłank przyznania matce, ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu organ administracji naruszył przepisy prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie można bowiem przyjąć, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad chorym dzieckiem. Zarejestrowanie się w Powiatowym Urzędzie Pracy oznacza tyle, że osoba ta znajduje się w ewidencji bezrobotnych, natomiast nie odzwierciedla to w żaden sposób rzeczywistego celu aktywności takiej osoby. Nie można przecież wykluczyć, iż osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne znajdzie pracę, dzięki której uzyska takie środki finansowe, które pozwolą jej we własnym zakresie zapewnić dziecku odpowiedni proces leczenia, rehabilitacji i edukacji, na lepszym poziomie aniżeli ze środków pomocy społecznej. Należy bowiem założyć, iż otrzymywanie środków z pomocy społecznej w postaci świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wartością samą w sobie. Powyższe oznacza, iż osoba pozostająca w ewidencji bezrobotnych, nie może być traktowana na równi z pracownikiem, który rezygnuje z kontynuowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym dzieckiem (por. postanowienie SN z dnia 13 lutego 2003 r., II UK 291/02, OSNP-wkł. 2003 r., nr 7, poz. 5.). Status osoby rezygnującej z zatrudnienia w celu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zatem tożsamy ze statusem osoby bezrobotnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wykładnia przepisów i budowanie norm z postanowień prawa materialnego określającego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, powinno być ścisłe i w jak największym stopniu odpowiadać jego literalnemu brzmieniu i autentycznej treści. Treść przywołanych przepisów prawnych, dzięki wykładni językowej, pozwala bowiem jednoznacznie skonstruować obowiązującą normę, a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy. Niedopuszczalne jest doszukiwanie się intencji ustawodawcy i stwarzanie na takiej podstawie norm wykraczających poza literalne brzmienie przepisu. Brak jest zatem podstaw do stosowania wykładni systemowej. Zdaniem Sądu posiłkowanie się innymi, niż literalna metodami wykładni, doszukiwanie się w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych treści w nim niewyrażonych jest zabiegiem nieuprawnionym. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał słuszności argumentacji organu administracji i stanął na stanowisku, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.