II SA/Gl 154/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi R. J. i E. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] ([...]) złotych. Z akt administracyjnych przedstawionych wraz ze skargą R. J. i E. J. wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią biurową przy ul. A nr A w C. był realizowany w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę Wojewody [...] z dnia [...] roku. Na skutek wyroków wydanych w sprawach II SA/Ka 132/00 z dnia 5 marca 2001 roku i II SA/Ka 2901/01 z dnia 9 grudnia 2003 roku pozwolenie na budowę tego budynku zostało wycofane z obiegu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie po wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (II SA/Ka 2901/01) Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie pozwolenia na budowę spornego obiektu i umorzył postępowanie organu I instancji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że inwestycja została w znacznej części zrealizowana, a więc rozpatrywanie odwołania od decyzji I instancji orzekającej o udzieleniu pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W dalszym postępowaniu prowadzonym już przez organy nadzoru budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...]r. ([...]) na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 207, poz. 2016 z 2003 r. z zm., dalej powoływana jako "Prawo budowlane") wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku przy ul. A nr A w C., wskazując w uzasadnieniu tego postanowienia, iż powodem jego wydania jest brak pozwolenia na budowę. Następnie organ I instancji (w dniu [...] r.) wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązującą inwestora – Instytut Edukacji i Rozwoju z siedzibą w C. – do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego z analizą zacienienia w celu stwierdzenia uciążliwości dla budynku na sąsiedniej działce przy ul. A nr B – zgodnie z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 z 2002 r., poz. 690 z zm.) i określił termin wykonania tej czynności na 6 miesięcy od dnia gdy decyzja uzyska przymiot ostateczności. Inwestor wykonując powyższą decyzję przy piśmie z dnia [...] 2005 roku złożył żądane dokumenty (projekt zamienny, analiza zacienienia, opinie i uzgodnienia). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. ([...]) w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zatwierdził złożony projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorowi zezwolenia na wznowienie robót budowlanych w obiekcie, a także zobowiązał go do złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu po zakończeniu budowy. W motywach decyzji wskazano, że inwestor złożył dokumenty zgodnie z decyzją z dnia [...] roku. Z dokumentów tych wynika (analiza zacienienia) spełnienie warunków przewidzianych § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku. Spełnione zostały także warunki ochrony przeciwpożarowej. Organ orzekający wskazał także na zbadanie możliwości usytuowania obiektu przy ul. A nr A w granicy z działką przy ul. A nr B. Zdaniem organu o takim usytuowaniu obiektu przesądziła decyzja nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidująca zabudowę w pierzeji ul. A. Według organu zabudowa w pierzeji jest to zabudowa ciągła, w której budynki powinny być realizowane w granicy z sąsiednią działką, tworząc ciąg zabudowy w jednej linii i zamykając jedną stronę ulicy. Ponieważ złożone dokumenty spełniają wymogi decyzji z dnia [...] r. organ uznał za zasadne zatwierdzenie zamiennego projektu i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W odwołaniu właściciele sąsiedniej działki (przy ul. A nr B) zakwestionowali dopuszczenie do kontynuowania budowy budynku w granicy ich działki mimo, że nie wyrazili na to nigdy zgody. Podnieśli także, że zapis planu przewidujący zabudowę w peirzeji ulicy oznacza obowiązek zachowania linii zabudowy od strony tej ulicy, a nie dopuszczenie zabudowy w granicy działek sąsiednich. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w jej podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W motywach podjętego rozstrzygnięcia zawarł opis przebiegu postępowania, zaakceptował jego ocenę faktyczną i prawną dokonaną przez organ I instancji. Ustosunkowując się do warunków odwołania stwierdził, że lokalizacja budynku w granicy wynika z zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., które zostały sprecyzowane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 8 i 107 § 3 kpa i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę postulował jej oddalenie z przyczyn wskazanych w decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego decyzji pod względem zgodności z prawem, a orzekając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami, wnioskami i podstawą prawną skargi. Nadto sąd ten stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powoływana jako ppsa). Stosując powyższe kryterium – skład orzekający stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. a także decyzja tego ostatniego organu z dnia [...] roku zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie jest bezsporne, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania w znacznej części został wykonany w oparciu o pozwolenie na budowę. W tej części nie stanowi on samowoli budowlanej podlegającej skutkom przewidzianym w art. 48 Prawa budowlanego, mimo że pozwolenie na budowę utraciło ważność. Do robót budowlanych zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie utraciło ważność stosuje się art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w postępowaniu prowadzonym w stosunku do obiektu, który utracił pozwolenie na budowę organ nadzoru budowlanego w pierwszym rzędzie zobowiązany jest ustalić zakres robót wykonanych w okresie ważności pozwolenia na budowę. Jedynie bowiem te roboty podlegają reżimowi art. 51 Prawa budowlanego. Do robót tych nie ma zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Warunkiem wydania decyzji o której mowa w tym przepisie jest bowiem wykonywanie robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę i stwierdzenie przez organ istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. W decyzji tej organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w określonym terminie, a organ architektoniczno-budowlany – zgodnie z art. 36a Prawa budowlanego uchyla pozwolenie na budowę, po tym jak decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna. Po wykonaniu przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 organ nadzoru budowlanego wydaje decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Taka też decyzja została wydana w niniejszej sprawie i stanowi przedmiot skargi. Wydając tę decyzję, jak i decyzję z dnia [...] roku o nałożeniu na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, organy nie dostrzegły, że będące przedmiotem postępowania roboty nie są prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę z istotnym odstąpieniem od tego pozwolenia, ale są to roboty, które już przed wszczęciem postępowania naprawczego (legalizacyjnego) z art. 51 utraciły pozwolenie na budowę. W zaistniałej sytuacji możliwości organu nadzoru budowlanego ograniczały się do decyzji przewidzianych art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2. Decyzję z ust. 1 art. 51 organ wydaje wtedy, gdy na skutek postępowania wyjaśniającego ustali, że wykonanymi robotami budowlanymi spowodowano nie dające się usunąć naruszenie prawa. Jeżeli natomiast postępowanie wyjaśniające wykaże, że jest możliwe doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (a nie pozwoleniem, którego nie ma), wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Oznacza to, że zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty ekspertyzy, oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą być podstawą do podjęcia przez organ decyzji. Jednakże organ orzekający może ich zażądać jedynie w trakcie postępowania w trybie art. 81c (nakładając obowiązek postanowieniem). Natomiast w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 organ nakazuje dokonanie konkretnych czynności mających na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem z jednoczesnym określeniem terminu ich wykonania. Decyzja ta nie kończy postępowania w sprawie, bowiem jest ono kontynuowane stosownie do regulacji przewidzianej w art. 51 ust. 3. Jeżeli inwestor nie wykonał czynności nałożonych na niego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast w przypadku wykonania nałożonych obowiązków decyzją stwierdzającą jego wykonanie (art. 51 ust. 3 pkt 1). Po tej decyzji, jeżeli inwestycja nie została zakończona, roboty budowlane można kontynuować dopiero wtedy, gdy inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę lub dokona zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niezbędnych do zakończenia budowy. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu I instancji nakładająca na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego budowlanego zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 3 i art. 51 ust. 4. Ponieważ inwestor w czasie prowadzenia postępowania naprawczego nie dysponował już pozwoleniem na budowę wydanie decyzji zobowiązującej do złożenia projektu zamiennego, a następnie decyzji zatwierdzającej ten projekt i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych narusza prawo materialne – art. 51 ust. 3 i 51 ust. 4 Prawa budowlanego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co musiało w postępowaniu przed sądem administracyjnym pociągnąć za sobą uchylanie powyższych decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające ustalą jaka część robót budowlanych została wykonana w oparciu o ważne pozwolenie na budowę i w stosunku do wykonanych robót, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i w zależności od jego wyniku, organy podejmą decyzję przewidzianą art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2. W sytuacji gdy postępowanie wyjaśniające wykaże możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem – w ocenie składu orzekającego – ocenę tę należy odnieść do przepisów, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, obowiązującego w dacie podejmowania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2). Nie ma też przeszkód do wykorzystania w postępowaniu legalizacyjnym dotychczas zgromadzonych dokumentów, natomiast o ile zaistnieje potrzeba ich uzupełnienia to organ orzekający powinien skorzystać z art. 81c Prawa budowlanego. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi związanego z rozumieniem pojęcia "zabudowa w pierzeji" to mając na uwadze fakt, że także w ewentualnym postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zagadnienie to będzie istotne, Sąd stwierdza, że podziela w tym zakresie stanowisko skarżących. Przez zabudowę w pierzeji należy rozumieć zabudowę wzdłuż jednej linii placu, ulicy, przy czym jest to tak zwana zabudowa frontowa, na co wskazano już w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 roku, sygn. akt II SA/Ka 2901/01. Interpretacja organu, iż zabudowa ta również przesądza o zabudowie w granicy celem zapewnienia ciągłości zabudowy pierzeji jest interpretacją nieuprawnioną i nadto niezgodna ze stanem faktycznym sprawy albowiem sporny budynek jest budynkiem wolnostojącym. Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a w związku z art. 135 oraz art. 152 i art. 200 ppsa, orzeczono jak w sentencji.