II OSK 1373/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Go 186/07 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp., na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwały nr LVIII/585/2001 Rady Miejskiej w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 lipca 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ul. [...] w Gorzowie Wlkp., ustalił dla R. P. obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty w kwocie 4474,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, obejmującej działkę gruntu nr [...] o pow. [...] m2, położonej przy ul. [...] w Gorzowie Wlkp., obręb [...] S., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczając jednocześnie termin 14 dni od daty doręczenia decyzji na wniesienie przedmiotowej opłaty. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że powołaną wyżej uchwałą został nałożony obowiązek pobierania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w przypadku zbycia nieruchomości przez dotychczasowego jej właściciela. Wysokość tej opłaty ustalono na 30% wzrostu wartości zbywanej nieruchomości. Jednocześnie organ poinformował, że wzrost wartości przedmiotowej działki został ustalony na podstawie wyceny sporządzonej przez rzeczoznawców majątkowych, a jej zbycie nastąpiło w drodze umowy darowizny. Od decyzji tej odwołała się R. P. podnosząc, że dnia [...] maja 2003 r. aktem notarialnym darowała swojemu braku P. S. przedmiotową działkę nr [...], a z tego tytułu nie uzyskała żadnych korzyści finansowych ani materialnych. Zarzuciła ponadto, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, objęte są osoby, które nieruchomość sprzedają. Dopiero bowiem ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. słowo "sprzedaż" zostało zmienione na "zbycie". Skarżąca wskazała, że akt notarialny podpisała w dniu [...] maja 2003 r., tj. w czasie kiedy obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dotyczył tylko osób sprzedających nieruchomość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz ustalił dla R. P. obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty w kwocie 4474,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, obejmującej działkę gruntu [...] o pow. 14149 m2. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości, a jej wysokość stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 ustawy). Prawo pobrania tej opłaty, służy gminie w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, tak jak o tym stanowi art. 37 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 37 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego umowy zbycia nieruchomości oraz podniósł, iż skarżąca powołuje się na przepis art. 36 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym po zbyciu przez nią nieruchomości. Natomiast na dzień zawarcia umowy darowizny, zdaniem organu, z omawianego przepisu jednoznacznie wynika, że w dacie dokonania darowizny nieruchomości ustawodawca wiązał obowiązek wniesienia jednorazowej opłaty ze zbyciem nieruchomości, a nie wyłącznie z jej sprzedażą. Dokonanie darowizny nieruchomości jest jednym ze sposób jej zbycia. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła R. P., wnosząc o jej uchylenie. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca powołała się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 16/2000, w której orzeczono, iż "jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Na 15, poz. 139 ze zm.), gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pobiera się w wypadku darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz osób bliskich" a ona darowała przedmiotową nieruchomość swojemu braku. Skarżąca ponadto podkreśliła, iż w omawianej uchwale NSA zdefiniował pojęcie "zbycie" jako sprzedaż, odstąpienie czegoś za pieniądze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu swojego stanowiska podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, iż uchwała powołana przez skarżącą została poddana krytyce doktryny i stanowi odosobnione stanowisko, dotyczące konkretnej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Go 186/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z [...] listopada 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że przedmiotem sporu między stronami było ustalenie czy w myśl art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzasadnione jest naliczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości działki, w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji zbycia umową darowizny nieruchomości na rzecz osoby bliskiej. Jak wynika z akt sprawy ustalenie opłaty nastąpiło po upływie ponad 3 lat i 5 miesięcy od daty doręczenia Prezydentowi Miasta Gorzowa Wlkp. wypisu aktu notarialnego. Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przesłankami ustalenia opłaty według powyższych przepisów jest wzrost wartości nieruchomości będący wynikiem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Organ odwoławczy słusznie przyjął, że spełnienie obu tych przesłanek łącznie daje podstawę do pobrania przez organ jednorazowej opłaty, która to opłata jest dochodem własnym gminy i nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego obie przesłanki zostały spełnione w przedmiotowej sprawie. Zarówno w chwili zawierania umowy darowizny, jak i w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepis stanowiący o obowiązku pobrania przez organ jednorazowej opłaty posługiwał się niezdefiniowanym w wyżej wymienionej ustawie terminem "zbycia". W języku potocznym pojęcie "zbycie" rozumiane jest jako "sprzedaż, odstąpienie czegoś za pieniądze, pozbycie się czegoś przez sprzedaż" [Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, PWN, Warszawa 203, tom 5, s. 615]. Analizując pojęcie "zbycia", skład orzekający w rozpatrywanej spawie, przychylił się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 30 października 2000 r. (sygn. akt OPK 16/2000, ONSA 2001, nr 2, poz. 64), zgodnie z którym omawiany zwrot w języku potocznym w zakresie jego rozumienia zbliżony jest do czynności prawnej w postaci sprzedaży, a więc umowy wzajemnej i odpłatnej, która stwarza zobowiązanie do przeniesienia na nabywcę własności rzeczy lub innego prawa (w tym użytkowania wieczystego gruntu) bądź własność tę lub prawa przenosi. Artykuł 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził instytucję prawną tzw. renty planistycznej, która związana jest bądź z obniżeniem (ust. 3), bądź ze wzrostem (ust. 4) wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaistnienie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości będące wynikiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy pierwszej i drugiej instancji ustaliły opierając się na operacie szacunkowym opracowanym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Sąd przyjmując stanowisko NSA w powołanej wyżej uchwale, stwierdził, że ustawodawca wiąże skutek, o którym mowa w powołanych przepisach, albo z poniesieniem przez właściciela (użytkownika wieczystego) szkody, a więc straty materialnej i doznania uszczerbku majątkowego na skutek obniżenia się wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, albo z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Sąd powołał się na pogląd, że mechanizm ustalania tzw. renty planistycznej jest wyłączony w sytuacji przeniesienia własności na podstawie umowy darowizny (Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, s. 89). Sąd przyjął, że jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy i uzyskanie dodatkowych korzyści, konsekwencją czego mogłoby być naliczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W związku z tym, że umowa darowizny ma charakter nieodpłatny, skutek w postaci powiększenia majątku zbywcy nie zachodzi. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez przyjęcie, że określenie w tym przepisie pojęcia "zbycia" nieruchomości dotyczy tylko odpłatnego "zbycia" a więc takiego, które powoduje powiększenie majątku zbywcy i uzyskanie dodatkowych korzyści. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziło, że nie można podzielić stanowisko, że pojęcie "zbycie" obce jest terminologii prawniczej, co uzasadniałoby szukanie definicji zamieszczonej w Słowniku języka polskiego. Wskazując na przepisy k.c., wywodziło, że przepisy te nadają pojęciu "zbycie" szeroki charakter, odniesiony do czynności cywilnoprawnych. Tylko gdy ustawodawca chce dokonać odmiennych uregulowań, doprecyzowuje to w przepisach szczególnych, np. stanowiąc o sprzedaży nieruchomości. Takie brzmienie art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywało w pierwotnym brzmieniu, które obowiązywało do 22 września 2004 r. kiedy to ustawodawca wrócił do pojęcia "zbycia". Wywodzono, że należałoby uwzględniając wykładnię systemową zastosować art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że "ilekroć w ustawie jest mowa o zbyciu albo nabyciu nieruchomości – należy przez to rozumieć dokonanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". Wywodzono, że nie można podzielić poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że ustawodawca wiąże skutek w postaci opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z poniesieniem przez właściciela szkody, gdy wartość nieruchomości uległa obniżeniu, albo z przysporzeniem, w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Przesłanką z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystarczającą do nałożenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego a także zbycie tej nieruchomości. Należy podzielić pogląd, że ustawodawcy chodziło o wzrost wartości nieruchomości nie zaś o cenę jaką strony ustalą w umowie zbycia. Zarówno wielkość ceny jak i rozmiar świadczenia wzajemnego, spełnionego w zamian za przeniesienie własności nie wpływają na obowiązek zapłaty. Skoro zaś osiągnięcie korzyści wskutek zbycia nieruchomości nie ma wpływu na obowiązek wniesienia opłaty czy jej wielkość w konsekwencji ustawodawcy nie chodziło o ograniczenie opłat przy zbyciu nieruchomości w drodze czynności odpłatnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię i zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przy dokonaniu wykładni normy prawa materialnego organ administracji publicznej obowiązany jest uwzględnić słuszny interes jednostki, a zwłaszcza gdy na podstawie tej normy nakłada się na nią obowiązki publicznoprawne, a do takich należy obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Dokonanie zmiany przepisów prawa po dokonaniu przez jednostkę czynności prawnych nie może stanowić podstawy dla podjęcia rozstrzygnięcia niekorzystnego dla jednostki. W dniu [...] maja 2003 r., w którym aktem notarialnym R. P. darowała bratu P. S. działkę nr [...], art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowił "Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaję te nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości". Późniejsza zmiana tego przepisu prawa, choć obowiązująca w dniu podjęcia zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej, nie może stanowić podstawy dla negatywnych rozstrzygnięć dla jednostki. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.