I OSK 1344/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] SA w P. Oddział w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 12/07 w sprawie ze skargi [...] SA w P. Oddział w S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. oddalił skargę [...] S.A. w P. Oddział w S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] Starosta G. odmówił [...] S.A. w P. Oddział w S. wydania zezwolenia na ograniczenie - w celu zapewnienia należytej obsługi i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych, wchodzących w skład przedsiębiorstwa spółki - sposobu korzystania z działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym B. gmina G., stanowiącej własność A. T. W uzasadnieniu poniesiono, ze przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych i naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń o ile właściciel nie wyraża na to zgody. Cytowany artykuł dotyczy zatem sytuacji, w której ma nastąpić realizacja celu publicznego. Tymczasem w niniejszej sprawie realizacja celu publicznego nastąpiła zanim wniosek został złożony. Dołączonych przez wnioskodawców dokumentów wynika, że działka objęta wnioskiem została trwale zainwestowana, wybudowano na niej stację transformatorową. Decyzja z art. 124 nie może być wydana następczo, po faktycznym zaistnieniu ograniczenia. Prowadziłoby to bowiem do administracyjnego usankcjonowania takiego stanu rzeczy, co jest niedopuszczalne. Wnioskodawca pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty G. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było w sposób naruszający zasadę czynnego udziału strony - właściciela nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta G. decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) odmówił wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z wyżej wymienionej nieruchomości. Uzasadniając decyzję odmowną organ I instancji podniósł, iż art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz.U. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w rozpatrywanej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania, bowiem na przedmiotowej działce istnieją już urządzenia elektroenergetyczne, co potwierdziły oględziny dokonane przez organ w dniu [...] sierpnia 2006 r., a wniosek dotyczył wyłącznie obsługi i eksploatacji tych urządzeń. Wobec tego, w ocenie organu, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na udostępnienie nieruchomości, cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2, ustawy o gospodarce nieruchomościami - budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, został zrealizowany. Organ podkreślił, że art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy sytuacji, w której realizacja celu publicznego ma dopiero nastąpić i decyzja w tym trybie nie może być wydana następczo, po faktycznym zaistnieniu ograniczenia korzystania przez właściciela z nieruchomości przez osobę trzecią. Administracyjne sankcjonowanie takiego stanu rzeczy jest w ocenie organu niedopuszczalne. Od niniejszej decyzji [...] S.A. wniosła odwołanie do Wojewody Z. podnosząc, iż wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwoli na właściwą, odpowiadającą interesom Jej odbiorców realizację celu publicznego i wbrew twierdzeniom Starosty G. zawartym w zaskarżonej decyzji, realizacją takiego celu jest również utrzymanie w odpowiednim stanie urządzeń już istniejących. W ocenie [...] S.A. tożsame stanowisko potwierdza również orzecznictwo, w tym m.in. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r. (sygn. akt III CZP 27/02). Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że stacja transformatorowa stanowiąca majątek [...] S.A., jako mienie poniemieckie, od 1945r. jest eksploatowana przez Spółkę i jej poprzedników prawnych. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 124 ustawy gospodarce nieruchomościami uznał, że wniosek Spółki [...] S.A. nie może zostać uwzględniony, skoro w niniejszej sprawie nastąpiła już realizacja celu publicznego. Organ stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami został złożony po tym fakcie, przedmiotowa nieruchomość została trwale zainwestowana, a decyzja, o której mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może być wydana następczo, po faktycznym zaistnieniu ograniczenia korzystania przez właściciela z nieruchomości przez osobę trzecią. [...] S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] października 2006 r., jako naruszających prawo. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił tej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do ograniczenia korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na to, że postępowanie administracyjne dotyczy istniejących urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej umiejscowionych na nieruchomości, pomimo tego, że prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów uzasadnia wniosek, że ograniczenie korzystania z nieruchomości w trybie określonym w tym przepisie jest dopuszczalne także w przypadku inwestycji uprzednio zrealizowanych na nieruchomości przeznaczonej na cele publiczne; 2) naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, art. 7 k.p.a. poprzez nie wykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie oraz art. 9 k.p.a., poprzez niewykonanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i poprzez zaniechanie udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania A. T. w piśmie z dnia [...] lutego 2007 r. oświadczył, że działania [...] S.A. prowadzą do zalegalizowania bezprawnego korzystania z jego własności i wskazał, że istnieje możliwość realizacji celu publicznego z pominięciem jego działki, poprzez skorzystanie z działki o nr [...], która spełnia przesłanki i umożliwia realizację celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż z istoty zezwolenia z art. 124 o gospodarce nieruchomościami wynika, że może być ono wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości, konkretnego procesu inwestycyjnego, na co powołał wyrok NSA z dnia 18 marca 2005r. (OSK 1216/04, LEX nr 176112). Sąd podkreślił, iż przedmiotowe urządzenie elektroenergetyczne - stacja transformatorowa znajdująca się na działce nr [...], została wybudowana wiele lat temu i od 1945 r. jest eksploatowana przez stronę skarżącą i w tych okolicznościach faktycznych i prawnych organy orzekające w sprawie trafnie uznały, że wniosek strony skarżącej z dnia [...] maja 2006 r. nie mógł być uwzględniony, skoro inwestycja celu publicznego - budowa stacji transformatorowej - jest zrealizowana, zatem nastąpiło już faktyczne ograniczenie korzystania przez właściciela z nieruchomości. Zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd I instancji uznał za chybiony. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia przepisów art. 6, 7 i 9 Kpa, bowiem stan faktyczny sprawy niezbędny dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia został należycie ustalony, a organy działały na podstawie obowiązujących przepisów, a strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 9 Kpa nie wskazała na czym to naruszenie jej zdaniem miałoby polegać. Zarzut naruszenia art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami okazał się bezpodstawny, bowiem organy orzekające w niniejszej sprawie nie powoływały się na przepis art. 124 ust. 6 tej ustawy. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca Spółka, która zarzuciła w niej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a wskazując na te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego pełnomocnik strony skarżącej wskazał na błędną wykładnię art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości wymienionych w tym przepisie urządzeń może zostać wydane wyłącznie przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego dotyczącego realizacji celu publicznego. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, pełnomocnik odniósł do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nierozpoznanie merytoryczne skargi w zakreślonych granicach, a w konsekwencji uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie skarżącej Sąd dokonując wykładni przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odniósł się w żaden sposób do zaprezentowanego przez skarżącą stanowiska opartego na orzeczeniu Sądu Najwyższego, w którym został wyrażony odmienny pogląd w zakresie możliwości wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie w trybie art. 124 ust. 1 powołanej ustawy, już po zrealizowaniu konkretnej inwestycji celu publicznego. Ponadto skarżąca wskazała na nieuwzględnienie przez organ administracyjny przepisu art. 112 powołanej ustawy, który daje podstawy do przyjęcia, ze ograniczenie prawa własności poprzez wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 tejże ustawy, może dotyczyć także nieruchomości, na których została uprzednio zrealizowana inwestycja w postaci urządzenia do dostarczania energii elektrycznej. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji do tej interpretacji w żaden sposób się nie odniósł, a uznając jej stanowisko za nietrafne powinien był konkretnie wskazać, na jakich w tym zakresie oparł się podstawach. Skarżąca uznała, iż z powyższych względów Sąd I instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji według kryterium jej zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania zakreślonych przez art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie rozpoznał skargi co do istoty, która to okoliczność jest nader oczywista, a do jej stwierdzenia wystarczy zapoznać się z treścią niezwykle lakonicznego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie 2) naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji. Kontrola kasacyjna sprowadza się do oceny trafności wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w niniejszej sprawie nieważności postępowania, wobec tego ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego przez Sąd I instancji. Nie sposób zgodzić się z poglądem skarżącej, iż Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy co do istoty i naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 134 §1 p.p.s.a. nie zawarła w skardze kasacyjnej żadnych wyjaśnień w tym względzie. Powołany przepis stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami strony oraz powołaną podstawą prawną. Stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przedmiotem badania uczynił całe postępowanie administracyjne i to w granicach, które wyznaczyła istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu skarżonym rozstrzygnięciem. Sąd I instancji zbadał w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Przechodząc do zarzutu naruszenie przepisów prawa materialnego, a odnoszącego się do błędnej wykładni art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić należy, że jest on także chybiony. Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał wykładni tego przepisu. Norma art. 124 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi możliwość ograniczenia wykonywania między innymi prawa własności poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania. Interpretacja tej normy, stanowiącej rodzaj wywłaszczenia (poprzez ograniczenie prawa), jako ingerująca w konstytucyjnie chronione prawo własności, nie powinna prowadzić do wykładni rozszerzającej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznym było przyjęcie przez Sąd I instancji , który zgodził się ze stanowiskiem organów, że z istoty zezwolenia objętego art. 124 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, iż może być ono wydane wyłącznie przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami już po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu, jest niedopuszczalne. Odmiennego sposobu interpretacji powołanego przepisu, przedstawionego w skardze kasacyjnej, nie sposób podzielić. Skarżąca nie wykazała, że przedstawionej interpretacji sprzeciwia się treść art. 112 powołanej ustawy. Wskazany przez nią przepis zawiera cztery jednostki redakcyjne. W skardze kasacyjnej nie wskazała, która z nich obligowała organ do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaniechała jakichkolwiek wyjaśnień w tym względzie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść tej normy nie przeczy dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I Instancji wykładni art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A zatem skoro ustalono, że stację transformatorową znajdującą się na działce nr [...] wybudowano kilkadziesiąt lat temu (od 1945 r. jest ona eksploatowana przez stronę skarżącą) trafnym było przyjęcie, iż wniosek strony nie mógł być uwzględniony przez organy administracji publicznej. W istocie bowiem nastąpiło już faktyczne ograniczenie korzystania przez właściciela z nieruchomości w rozumieniu powoływanego w skardze kasacyjnej art. 124 ust.1. Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.