II SA/Sz 66/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia Oddala skargę Postanowieniem [...] z dnia [...] r. Inspektor Pracy nałożył na J. M. prowadzącego Serwis H. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do dnia [...] r. Postanowienie wydano na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.). Jednocześnie z postanowieniem stronie doręczono tytuł wykonawczy z dnia [...] r. zobowiązujący do opracowania i udostępnienia pracownikom, instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącej wykonywania prac szczególnie niebezpiecznych występujących u pracodawcy. W zażaleniu na to postanowienie J. M. podniósł, że jego firma jest bardzo mała i sprawami dotyczącymi BHP zajmuje się osoba zewnętrzna, która opracowała i dostarczyła pracownikom instrukcję BHP dotyczącą prac montażowych na zaizolowanych szotach oraz przestrzeniach częściowo zamkniętych podczas prac na jednostkach pływających. Prace szczególnie niebezpieczne wykonuje się sporadycznie, raz lub dwa razy w roku, a instrukcja została opracowana i dostarczona do Inspektora Pracy w terminie uzgodnionym według zasad ogólnych. Instrukcja ta przygotowywała szkolącego i wytyczała kierunek szkolenia do wykonywania pracy, która ewentualnie miałaby mieć miejsce. Z uwagi na to, że prace wykonywane są zawsze w innych warunkach, kierunkowy instruktaż nie mógłby być użyty do celów szkoleniowych przed przystąpieniem do pracy. Inspektor przeprowadzający kontrolę "za bardzo tendencyjnie podszedł do sprawy" i pomimo wykonania jego zaleceń uznał, że zalecenia nie zostały wykonane oraz wystąpił o ukaranie właściciela firmy bardzo uciążliwą karą pieniężną w kwocie [...] zł, co wyraźnie naruszy funkcjonowanie firmy w tak trudnych warunkach rynku pracy, powodując konieczność rozwiązania umów z niektórymi pracownikami. Okręgowy Inspektor Pracy , po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) i art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124 poz. 1362 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając postanowienie wskazał, że w dniach [...] r. w przedsiębiorstwie Serwis H. została przeprowadzona przez inspektora pracy kontrola, podczas której stwierdzono m. in., że do dnia kontroli pracodawca nie zapewnił wykonywania służby BHPzgodnie z obowiązującymi przepisami, nie zapewnił wentylacji ogólnej nawiewnej w pomieszczeniach warsztatu w którym prowadzone są prace spawalnicze oraz obróbka skrawaniem, nie ustalił wykazu prac szczególnie niebezpiecznych występujących w zakładzie, a także nie opracował i nie udostępnił pracownikom instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącej wykonywania prac szczególnie niebezpiecznych występujących u pracodawcy. Ponadto stwierdzono inne uchybienia opisane w protokole z kontroli nr [...]. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, w dniu [...] r. do pracodawcy skierowany został nakaz nr [...] zawierający [...] decyzji nakazowych. Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w zakładzie pracy stwierdzono że decyzje nr [...] oraz [...] nie zostały wykonane, w związku z czym do pracodawcy skierowane zostało upomnienie, z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone w dniu [...] r. Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. stwierdzono, że nadal decyzja nakazowa nr [...] dotycząca opracowania i udostępnienia pracownikom instrukcji bezpieczeństwa i higieny pracy wykonywania prac szczególnie niebezpiecznych występujących u pracodawcy, nie została wykonana. W celu doprowadzenia do wykonania tego obowiązku, na podstawie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wszczęto przeciwko pracodawcy administracyjne postępowanie egzekucyjne. Niewykonane obowiązki zostały określone w tytule wykonawczym nr [...], doręczonym zobowiązanemu wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w dniu [...] r. Po zapoznaniu się z zażaleniem oraz wyjaśnieniami inspektora pracy Okręgowy Inspektor Pracy wskazał, że zgodnie z art. 2374 Kodeksu pracy pracodawca ma obowiązek zaznajamiać pracowników z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy dotyczącymi wykonywania przez nich prac, a także wydawać szczegółowe instrukcje i wskazówki dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy na poszczególnych stanowiskach pracy. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez inspektora pracy podczas ostatniej kontroli, pracodawca nie wykonał decyzji nakazowej z dnia [...] r., a więc fakt naruszenia powyższych przepisów jest bezsporny. Sporządzona przez pracodawcę instrukcja BHP prac remontowych wykonywanych na jednostkach pływających w przestrzeniach częściowo zamkniętych i pożarowo niebezpiecznych nie spełnia wymogów określonych w § 41 ust. 2 i § 81 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r. Nr 169 poz. 1650). Przedłożona instrukcja wskazywała tylko niektóre czynności, jakie należy wykonać przed rozpoczęciem prac szczególnie niebezpiecznych, a nie wszystkie istotne czynności, np. nie zawierała informacji dotyczących obowiązku poddania pracowników wykonujących prace szczególnie niebezpieczne instruktażowi obejmującemu imienny podział pracy, kolejność wykonywanych zadań, wymagań bhp przy poszczególnych czynnościach, nie określała prac przygotowawczych do podjęcia prac spawalniczych na zaizolowanych szotach, lub prac spawalniczo-montażowych w zbiornikach. Ponadto nie zawierała zasad i sposobu bezpiecznego wykonywania czynności przy prowadzeniu prac spawalniczych na zaizolowanych szotach. Tylko niektóre punkty instrukcji można było uznać za sposób prowadzenia prac spawalniczych i montażowych w przestrzeniach częściowo zamkniętych. Instrukcja nie zawierała także informacji na temat postępowania w sytuacjach awaryjnych. Nałożenie grzywny w kwocie [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku organ II instancji uznał za w pełni uzasadnione oraz stwierdził, że jej wysokość została podyktowana względami celowości i mieści się w granicach zakreślonych w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zastosowany w tej wysokości środek egzekucyjny jest – zdaniem organu - na tyle dolegliwy, aby zmobilizować pracodawcę do wykonania ciążących na nim obowiązków. Ustawodawca dopuszcza nałożenie na osobę fizyczną grzywny w maksymalnej wysokości [...] zł, a więc zastosowany wobec zobowiązanego środek egzekucyjny nie został wymierzony w górnej granicy zagrożenia. Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej stan faktyczny i prawny Okręgowy Inspektor Pracy uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz w piśmie procesowym z dnia [...] r. stanowiącym uzupełnienie skargi, J. M. wskazał, że organ odwoławczy zasięgnął opinii tylko inspektora kontrolującego, a inspektor kontrolujący nadużył swoich uprawnień zmuszając pracodawcę do wykonania wykazu prac szczególnie niebezpiecznych, które nigdy nie były wykonywane przez firmę H., co potwierdza oświadczenie pracownika załączone do skargi. Inspektor na podstawie wykazu, zażądał instrukcji dotyczącej tych prac. Instrukcja została rzetelnie wykonana przez specjalistę do spraw BHP S. M. na podstawie obowiązujących przepisów i dostosowana do technologii prac wykonywanych przez firmę "H.", co nie było wystarczające dla inspektora kontrolującego. Inspektor nie znając technologii wykonywania prac w firmie skarżącego, z niezrozumiałych względów odrzucił instrukcję opracowaną dla skarżącego. Także druga, obszerniejsza instrukcja opracowana przez specjalistę do spraw BHP została odrzucona, a grzywna została uiszczona. Okręgowy Inspektor Pracy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że instrukcje bhp powinny być opracowywane nie tylko na podstawie obowiązujących przepisów, ale także muszą spełniać wymogi określone w tych przepisach, uzupełniając je i konkretyzując. Przedłożona przez skarżącego instrukcja zawierała, jak wykazano w uzasadnieniu postanowienia, liczne braki które nie pozwalały stwierdzić, że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna, a w związku z jej treścią wyjaśnić należy na wstępie, iż sąd administracyjny właściwy jest – stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) do kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w toku tej kontroli Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną. Orzekanie w granicach danej sprawy oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do wyjścia poza przedmiot sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżonym aktem administracyjnym (decyzją lub postanowieniem). Przedmiotem skargi do Sądu jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, a więc oparte o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 z późn. zm.) – dalej określanej skrótem u.p.e.a. Na podstawie tej ustawy egzekwowane są wynikające z aktów administracyjnych obowiązki, o charakterze pieniężnym i niepieniężnym. Podstawę obowiązku skierowanego w niniejszej sprawie do przymusowego wykonania przez zastosowanie środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia, orzeczona na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a., stanowi nakaz Inspektora Pracy z dnia [...] r. Nakaz ten znajduje się w aktach administracyjnych nadesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. Z jego treści wynika, że zawiera on pouczenie o prawie i sposobie wniesienia odwołania. Skarżący z prawa tego nie skorzystał, a zatem bezprzedmiotowe w aktualnym stanie sprawy, są wywody skargi kwestionujące zasadność nałożonego na skarżącego tymże nakazem (pkt. 5) obowiązku opracowania i udostępnienia pracownikom instrukcji bhp wykonywania prac szczególnie niebezpiecznych występujących u pracodawcy. Sąd badając zgodność z przepisami zastosowanego środka egzekucyjnego nie może – z uwagi na treść wskazanego na wstępie niniejszych rozważań przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. – oceniać zgodności z prawem obowiązku nałożonego nakazem inspektora pracy. Wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym, gdyż takim jest obowiązek nałożony przedmiotowym nakazem, poprzedzone musi być upomnieniem wydanym na podstawie art. 15 ustawy u.p.e.a. Jak wynika to z akt administracyjnych, upomnienie takie zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] r. Stwierdzenie przez wierzyciela nie wykonania obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, co nastąpiło w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r., stanowiło podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego z dnia [...] r. opatrzonego klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji, doręczonego zobowiązanemu wraz z postanowieniem o zastosowaniu środka egzekucyjnego. W tytule tym zawarto również pouczenie o przysługującym zobowiązanemu prawie i terminie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz wskazano wszystkie powołane w art. 33 u.p.e.a. podstawy tych zarzutów. Nie wniesienie zarzutów do doręczonego tytułu wykonawczego, pozbawia zobowiązanego możliwości ich podnoszenia w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego. Dlatego argumenty skargi zawierające w swej treści zarzuty do tytułu wykonawczego, również należało uznać za bezprzedmiotowe dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu okoliczność, że skarżący w dniu [...]r. przedłożył inspektorowi pracy instrukcję BHP prac remontowych wykonywanych na jednostkach pływających w przestrzeniach częściowo zamkniętych i pożarowo niebezpiecznych nie stanowiło o wykonaniu obowiązku wynikającego z nakazu, skoro jak wykazano to w zaskarżonym postanowieniu – sporządzona instrukcja była niepełna, nie spełniała wymogów określonych przepisami . W takiej bowiem sytuacji nie można uznać, że cel nakazu inspektora pracy został osiągnięty. Dlatego brak było podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy naruszył art. 7 § 3 u.p.e.a. Konkludując stwierdzić trzeba, że będące przedmiotem skargi postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydane zostało przez właściwy organ, w oparciu o właściwy przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i we właściwym trybie, zgodnie z wymaganiami art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a. W takiej sytuacji ustosunkować się należało do kwestii wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia, wykonania obowiązku wynikającego z nakazu inspektora pracy. Zgodnie z art. 7 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zważywszy na okoliczności sprawy, okres czasu jaki upłynął od wydania nakazu inspektora pracy do dnia zastosowania środka egzekucyjnego, oraz na sam wymiar grzywny orzeczonej poniżej połowy górnej granicy tego środka (art. 121 § 2 u.p.e.a. przewiduje grzywnę do [...] zł), brak jest podstaw do podważenia zgodności z prawem przekonania organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co do dolegliwości grzywny odpowiedniej do celu jaki środek ten ma osiągnąć. W tym stanie sprawy, wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza – należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.