II SA/Gd 122/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi F. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz F.T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2004 r., nr [...], Wójt Gminy ustalił dla A.S. i J. S. warunki zabudowy dla siedliska rolniczego wraz z przeznaczeniem na cele agroturystyki i obsługi ruchu turystycznego w postaci pensjonatu, karczmy, obiektów towarzyszących i obiektów gospodarczych oraz przeprowadzenia rekultywacji dawnego zbiornika wodnego i regulacji rzeki [...] na działkach nr [...] i [...] w miejscowości W.., gmina [...]. F. T. we wniosku z dnia 30 sierpnia 2006 r. wniósł o doręczenie tej decyzji, wskazując, iż winien być stroną postępowania, w którym została ona wydana i należało mu doręczyć decyzję, aby mógł dochodzić swoich praw w postępowaniu administracyjnym. Skarżący stwierdził, że od 1999 r. prowadzi we wsi [...] hodowlę pstrąga tęczowego w oparciu o wody rzeki [...] i jest użytkownikiem Obwodu Rybackiego nr [...], obejmującego rzekę [...] od źródeł do jej ujścia w Jeziorze [...], a jego grunty sąsiadują z działkami J. S. W dniu 2 listopada 2006 r. F. T. doręczono kserokopię wskazanej decyzji. W dniu 8 listopada 2006 r. skarżący złożył odwołanie, w którym podniósł zarzut nieważność decyzji, z uwagi na jej doręczenie z dwuletnim opóźnieniem. Nadto, stwierdził on, iż decyzja ta narusza jego uprawnienia jako dzierżawcy Obwodu Rybackiego nr [...] na rzece [...] i hodowcy ryb w obiekcie położonym poniżej działek nr [...] i [...] oraz ingeruje w Obszar Promocyjny [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt 3950/06, stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania, wskazując jako podstawę prawną art. 134 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 129 § k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji. Termin ten został przez skarżącego przekroczony o dwa lata, odwołanie nie może zatem zostać rozpoznane. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że skarżący nie został uznany za stronę postępowania o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i wydana decyzja nie została mu doręczona, a z uwagi na wniesienie odwołania po terminie nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzeń skarżącego, czy przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nadto skarżącego pouczono, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 148 § 2 k.p.a. może on w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się on o wydaniu decyzji, złożyć wniosek o wznowienie postępowania z tego powodu, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. W skardze na powyższe postanowienie F. T. wniósł o jego uchylenie i spowodowanie nadania biegu jego odwołaniu z dnia 8 listopada 2006 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał na brak konsekwencji organu, który z jednej strony wskazał, iż nie może rozpoznać odwołania skarżącego, albowiem wniósł je z uchybieniem terminu, a z drugiej strony przyznał, że decyzja nie została skarżącemu doręczona i nie wiedział o jej wydaniu. Skarżący wyjaśnił, iż w dniu 30 sierpnia 2006 r., w którym dowiedział się o wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wystąpił do Wójta Gminy o jej doręczenie, decyzję tę przesłano skarżącemu dopiero 27 października 2006 r. Odwołanie wniesione zostało zatem w terminie. Skarżący stwierdził, iż jego uprawnienia jako strony postępowania potwierdza postanowienie Wójta Gminy z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie nr [...] z wniosku J. S., która za przedmiot miała ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącego Zakładu Przetwórstwa Ryb – dobudowa ciągu chłodniczego oraz budowa drogi wewnętrznej do zbiornika na ścieki zlokalizowanego na działce nr [...] w W. (sąsiadująca z hodowlą pstrąga należącą do skarżącego), którym dopuszczono go do udziału w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż przyznanie skarżącemu przymiotu strony w innym postępowaniu nie świadczy o tym, iż posiada on legitymacje do występowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Twierdzenie skarżącego, iż odwołanie wniesiono w terminie, bowiem zachował on 14-dniowy termin od doręczenia mu decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Termin do wniesienia odwołania liczy się bowiem od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten wiąże również stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona. Osoba, której przysługuje przymiot strony, a która nie brała udziału w postępowaniu może zatem wnosić odwołanie aż do chwili wydania decyzji ostatecznej. Zgodnie z wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, z momentem wydania decyzji ostatecznej osoba, która nie brała udziału w postępowaniu traci prawo do zaskarżenia decyzji, decyzja ta uzyskuje przymiot ostateczności, a uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. W wyroku z dnia 13 lipca 1997 r. sygn. akt IV SA 703/97 (Lex Nr 47299) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "odwołanie może wnieść strona w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji, w powyższym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, i której organ nie doręczył decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołań w powyższym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego czy organ doręczył ją lub ogłosił wszystkim stronom. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." Podobnie w wyroku z dnia 13 października 2005 r., I SA/Wa 1606/04 (Lex Nr 191505). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż w sytuacji, w której organ nie doręczył konkretnemu podmiotowi będącemu w rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego - ani nie ogłosił decyzji, to stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania, ale pod warunkiem, że wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Skarżący wniósł odwołanie po dwóch latach od uostatecznienia się decyzji, tym samym nie zachował ustawowego terminu do jego wniesienia. Skarga zasługuje jednak na uwzględnienie, z innych powodów, albowiem organ administracji dopuścił się w toku postępowania naruszenia przepisów prawa procesowego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Po upływie terminu do wniesienia odwołania strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może się dochodzić obrony swoich praw przez złożenie podania o wszczęcie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z art. 235 § 1 k.p.a. wynika, iż skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zamiany z urzędu. W sytuacji gdy strona wskazuje we wniesionym odwołaniu, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, organ, winien rozważyć, czy pismo to nie stanowi podania o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji, gdy organ administracji miał wątpliwości co do charakteru żądania skarżącego, winien co najmniej pouczyć go o przysługującym mu środku prawnym i zażądać wyjaśnień co do charakteru złożonego pisma. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący działał w przeświadczeniu, iż zachował ustawowym termin do wniesienia odwołania, a głównym motywem jego działań była chęć udziału w postępowaniu, w którym - w jego ocenie, bezprawnie go pominięto pomimo interesu prawnego, który czynił go stroną postępowania. Organ winien był pouczyć skarżącego w trybie art. 9 k.p.a. o przysługującym mu środku prawnym. Zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1156/96 (Lex Nr 44089) Udzielenie takiej informacji ma dla ochrony interesu prawnego strony istotne znaczenie, z uwagi na treść art. 148 k.p.a., zakreślającego miesięczny termin na wniesienia podania o wznowienie postępowania od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie narusza prawo procesowe – art. 9 i art. 235 1 k.p.a. w sposób, który wywarł istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. Nie przesądzając o zasadności żądania wznowienia postępowania Sąd wskazuje, iż ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną i zastosować wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne, które zapewnią skarżącemu należytą ochronę jego interesów. Na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz F. T. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nie podlega wykonaniu, to orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było bezprzedmiotowe.