II OSK 1361/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marek Gorski (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 249/07 w sprawie ze skarg K. O. i E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]. znak [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany 1) oddala skargę kasacyjną, 2). zasądza od I. K. na rzecz K. O. kwotę 120 ( sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Po rozpatrzeniu skargi K. O. i E. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 249/07 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] października 2006 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Starosta Pruszkowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.P.H.U. [...] I. K. pozwolenia na budowę targowiska na działce nr ew. [...] we wsi R. przy ul. [...], róg ulicy [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył projekt architektoniczno-budowlany, projekt zagospodarowania działki nr [...] w R., oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Wójta Gminy Raszyn z dnia [...] grudnia 2003 r. ustalającą dla P.P.H.U. [...] I. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu targowiska (ustawienie pawilonów handlowych wraz z budową towarzyszących urządzeń budowlanych). Inwestor uzyskał wszelkie wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Projekt budowlany został zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. sanitarno-higienicznych ds. bhp pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przez rzeczoznawcę pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii, jak również rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ odwoławczy wskazał także, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe do rozstrzygania sporu o charakterze cywilnoprawnym, wynikłym z faktu zawarcia porozumienia pomiędzy inwestorem a K. O.. K. O. pismem z dnia 10 listopada 2005 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody Mazowieckiego zarzucając jej m.in. naruszenie przepisów art. 140, art. 107 § 3 oraz art. 7 i art. 8 k.p.a., rażące naruszenie art. 32 ust. 4a w związku z art. 28, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2010 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Podstawowy zarzut dotyczył rozpoczęcia prac budowlanych przed wydaniem ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006 r., w oparciu o art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Zdaniem organu kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Z przesłanego dziennika budowy inwestycji wynika, że roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu 30 maja 2005 r., czyli po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 maja 2005 r. W konsekwencji nie zachodziła przesłanka z przepisu art. 32 ust. 4a ustawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), w szczególności dotyczące obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie organu inwestor spełnił wszystkie warunki wynikające z decyzji Wójta Gminy Raszyn z dnia [...] grudnia 2003 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, w szczególności inwestycja została uzgodniona z rzeczoznawcami ds. bhp, zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz sanitarno-higienicznych. Wskazał, że stwierdzenie naruszenia ogólnych warunków zawartych w decyzji z dnia 31 grudnia 2003 r. dotyczących ochrony osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i zanieczyszczenie powietrza nie może wynikać z subiektywnego przekonania właścicieli nieruchomości sąsiednich. Winno być oparte na naruszeniu przez inwestycję norm prawa materialnego. Dalej organ stwierdził, że do planowanych obiektów budowlanych nie miał zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten dotyczy bowiem budynków usytuowanych na działce budowlanej, podczas gdy zaprojektowane obiekty budowlane (pawilony) nie są w sposób trwały związane z gruntem, w związku z czym nie można ich uznać za budynki. Inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że sposób przeznaczenia nieruchomości, istotny z punktu widzenia pozwolenia na budowę, jest określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy, a nie w ewidencji gruntów. Informacje z ewidencji gruntów dotyczące przeznaczenia nieruchomości mają znaczenie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy wymaga wyłączenia gruntu z produkcji leśnej i rolnej, a dane zawarte w ewidencji gruntów wskazują, iż wymagane wyłączenie nie zostało dokonane. Z pisma Starosty Powiatu Pruszkowskiego z dnia 19 sierpnia 2004 r. wynika, że teren przeznaczony pod zaplanowaną inwestycję był już wcześniej wyłączony z produkcji rolnej i leśnej, w związku z czym nie wymagał uzyskania decyzji, o której mowa w pkt 4 decyzji Wójta Gminy Raszyn. Również brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu nie mogło być uznane za rażące naruszenie prawa. K. O. wystąpiła do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy powtarzając dotychczasowe zarzuty. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 17 października 2006 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może samodzielnie podważyć zapisów dziennika budowy, który zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 ustawy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych. Ewentualne stwierdzenie poświadczenia nieprawdy w dzienniku budowy może nastąpić jedynie w drodze prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Ponadto okoliczność ta mogłaby podlegać ocenie wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w oparciu o art. 145 k.p.a. Następnie Krystyna O. i E. M. zaskarżyły decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Pruszkowskiego. Decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. zarzuciły naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 i § 4 poprzez pominięcie dowodów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny całości materiału dowodowego oraz art. 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przedmiotem oceny była legalność działań podjętych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2005 r. W postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania bezwzględnie obowiązujących reguł procesowych, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Konieczne jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd bada czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd uznał, iż organ naruszył obowiązujące przepisy, gdyż nie zbadał wszystkich niezbędnych elementów, które miały charakter zasadniczy dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał właściwej i wszechstronnej analizy zgodności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. z ustaleniami zawartymi w decyzji tą Wójta Gminy Raszyn z dnia [...] grudnia 2003 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na urządzeniu targowiska. Sąd podkreślił, że decyzją Wójt Gminy zatwierdził warunki zabudowy dla całego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego nie tylko posadowienie samych pawilonów ale także budowę towarzyszących urządzeń budowlanych, czyli przyłączy, ciągów pieszych i parkingów. Z treści pkt 6 decyzji o warunkach zabudowy wynika jednoznacznie, że inwestor zobowiązany był zapewnić wymaganą wskaźnikiem liczbę miejsc parkingowych, tj. minimum 35 miejsc/ 1000 m2 targowiska, ewentualnie minimum 1,5 miejsca na stoisko. Sąd podkreślił, że decyzja Wójta dotyczy warunków zabudowy wyłącznie na działce o nr ew. [...] zlokalizowanej przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] we wsi R. w obszarze oznaczonym na mapie-załączniku do decyzji literami ABCD-A. Tymczasem z mapy sytuacyjno-wysokościowej projektu architektoniczno-budowlanego targowiska, który został zatwierdzony decyzją Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymaną w mocy przez Wojewodę wynika, że miejsca parkingowe nie zostały zaprojektowane na działce nr [...], lecz na działce nr [...] u zbiegu ul. [...] i ul. [...] oraz działce nr [...] przy ul. P., w stosunku do których inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ani pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej w trybie nadzorczym decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku takiego planu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulegało wątpliwości, że organ architektoniczno-budowlany związany jest ustaleniami zawartymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji w przypadku stwierdzenia niezgodności projektu architektoniczno-budowlanego ze wspomnianymi warunkami zabudowy organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Nie można także wykluczyć, że ustalenie rażącej sprzeczności pomiędzy treścią decyzji zatwierdzającej projekt i zezwalającej na budowę a ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy działki, na której realizowana była inwestycja, powodować będzie wyeliminowanie tej pierwszej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Dlatego tak istotne jest dokonanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustaleń w powyższym zakresie. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd nakazał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego skoncentrować się na sprawdzeniu zgodności weryfikowanej decyzji z decyzją Wójta Gminy Raszyn z dnia [...] grudnia 2003 r. w szczególności w zakresie wymaganej liczby miejsc parkingowych. Jednocześnie zaznaczył, że wydany wyrok nie przesądza o fakcie rażącego naruszenia prawa przez organ wydający kontrolowaną decyzję. Dopiero przeprowadzenie przez organ prawidłowego postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie pozwoli na wydanie właściwego rozstrzygnięcia. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. Iwona Kowalewska, reprezentowana przez adwokata Z. S., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przez jego niewłaściwą interpretację uznającą za naruszenie prawa lokalizację parkingów na działce sąsiedniej wynajętej w drodze cywilnoprawnej w sytuacji, gdy parkingi te są przeznaczone do obsługi inwestycji i na jej potrzeby; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na przebieg postępowania, tj. "art. 134 oraz art. 145 § 1 pkt. lit. c prawa o ustroju a sądów administracyjnych" poprzez kontrolę legalności postępowania organów administracji bez uwzględnienia faktu nadzwyczajnego charakteru tego postępowania w sytuacji wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji i tym samym konieczności uchylenia decyzji jedynie w przypadku stwierdzenia uchybień prawnych o charakterze rażącym, co w sprawie nie miało miejsca. Zdaniem skarżącej z decyzji wynika wymóg zapewnienia dla inwestycji określonej ilości miejsc parkingowych. Nie wyklucza to zapewnienia parkingów poprzez wynajęcie - w drodze cywilnoprawnej - sąsiedniej działki. Ponadto ostateczne decyzje administracyjne korzystają z ochrony prawnej, a ich uchylenie winno następować w wyniku naruszenia prawa, w następstwie którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Tylko uchybienia o takim charakterze winny skutkować uchyleniem decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tymczasem w sprawie nie zaistniała taka sytuacja. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawą skargi kasacyjnej (art. 184 § 1 p.p.s.a.) i rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, a także konieczność określenia jaką postać miało to naruszenie. W razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazać dodatkowo, że to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwiona jest zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami. Sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi zapewni odpowiedni poziom merytoryczny i formalny skargi, umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zgłoszona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Pierwszy z zarzutów wskazuje na niewłaściwą interpretację przez Sąd meriti art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wojewody, podczas gdy Sąd meriti takiej interpretacji wskazanego przepisu nie dokonywał, wskazywał jedynie jakie obowiązki spoczywają na organie wydającym pozwolenie na budowę, a także na związanie organu wydającego pozwolenie na budowę ustaleniami zawartymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Drugi z zarzutów dotyczy naruszenia art. 134 i art. 145 § 1 lit. c. ustawy o ustroju sądów administracyjnych. Wprawdzie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego wykazał, że omyłkowo powołał przepisy ustawy – Przepisy o ustroju sądów administracyjnych, to jednak nie wskazał, który z przepisów został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Artykuł 134 p.p.s.a. zawiera dwa paragrafy natomiast art. 145 w § 1 zawiera trzy punkty. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, którego z punktów uchybienie Sądu meriti dotyczy i jakie ewentualnie uchybienie Sądu pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do prowadzenia dywagacji w zakresie ustalenia jakiego przepisu prawa dotyczy żądanie wnoszącego skargę kasacyjną. Skoro pełnomocnik skarżącej wadliwie sformułował skargę kasacyjną odnośnie zarzutu drugiego i tego uchybienia nie usunął na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to wskazane uchybienie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zasadności tego zarzutu. Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.