II GSK 25/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia WSA (del.) Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat –Rembelska Protokolant Anna Tomza po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1708/06 w sprawie ze skargi K.K.S.M. SA w K. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia 7 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania z obrotu i ustalenia opłaty sankcyjnej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych na rzecz K.K.S.M. S.A. w K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1708/06 uchylił decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 7 kwietnia 2005 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 8 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia do obrotu niezgodnego z normami nawozu, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych na rzecz skarżącego K.K.S.M. S.A. w K. kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z dnia 8 lutego 2005 r., nr [...] działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. orzekł, że: - trzy partie nawozu wapniowo-magnezowego węglanowego, sprzedanego w dniu 14 sierpnia 2004 r. w ilości 81,03 tony według faktury nr [...] o wartości 1084,99 zł przez K.K.S.M. S.A. w K. firmie "A." T. M. w K. wprowadzone zostały do obrotu niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu; - wymieniony nawóz nie może być przedmiotem obrotu i w terminie do 10 marca 2005 r. producent zobowiązany jest na własny koszt wycofać go z obrotu. Ponadto organ ustalił opłatę sanacyjną dla K.K.S.M. S.A. w K. w wysokości 1084,99 zł, stanowiącą 100% kwoty należnej za sprzedany nawóz. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wyniki analizy chemicznej próbek nawozu pobranych u nabywcy nawozu firmy "A." T. M. w K. wykonane przez Okręgową Stację Chemiczno Rolniczą w S. oraz protokół kontroli przeprowadzonej u producenta nawozu przez Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w K., wykazały, iż nawóz nie spełnia wymagań ustawowych. Od tej decyzji K.K.S.M. S. A. w K. wniosły odwołanie żądając uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Odwołujący podniósł, iż organ I instancji nie uwzględnił wyników badań nawozu przeprowadzonych w laboratorium zakładowym KKSM S. A. oraz, że wyniki analizy chemicznej próbek nawozu wykonane przez Okręgową Stację Chemiczno-Rolniczą w S. nie mogły spełniać norm przewidzianych przez ustawę, ponieważ możliwe, iż w wyniku omyłki, inspektorowi pobierającemu próbki wskazano inny materiał do badań (materiał tego typu w żaden sposób nie mógł spełnić norm ustawowych). Jednocześnie odwołujący się wskazuje, iż nawóz był składowany u kupującego na wolnym powietrzu, a próbki do analizy zostały pobrane po ponad dwóch miesiącach od daty sprzedaży. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z dnia 7 kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wyniki badań przeprowadzonych przez Okręgową Stację Chemiczno Rolniczą w S. jednoznacznie wskazują na niewłaściwą jakość nawozu oraz na to, iż badanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Według Organu II instancji badanie przeprowadzone w laboratorium zakładowym nie może zostać uwzględnione ze względu na fakt, że nie sporządzono przewidzianego przepisami protokołu pobrania próbek, a z całości zebranego w sprawie materiału wynika, iż przy pobieraniu próbek nie zachowano wymaganej procedury. Również badanie przeprowadzone na zlecenie "A." T. M., wykazało niezgodność parametrów jakościowych nawozu z wymaganiami dla tego typu nawozu. Jednakże wartość dowodową tych badań obniża to, że nie zachowano wymaganej procedury, ponieważ nie sporządzono przewidzianego przepisami protokołu pobrania próbek. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż fakt pobrania próbek po 2 miesiącach nie miał wpływu na wartość dowodową badań przeprowadzonych w laboratorium Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w S., ponieważ próbek nie pobrano z miejsc narażonych na oddziaływanie czynników atmosferycznych, lecz z głębi pryzmy w sposób określony przepisami. K.K.S.M. S. A. w K. wniosły skargę na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniosły zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji, tj. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991 ze zm.) przez nieuwzględnienie warunków w jakich nawóz był przechowywany oraz upływu czasu od dostarczenia nawozu do pobrania próbek; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez nierozważenie przyczyn wyjątkowo dużej różnicy w wynikach badań próbek nawozu miedzy wynikami laboratorium Okręgowej Stacji Chemiczno Rolniczej w S., a laboratorium zakładowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na zgodny wniosek obu stron Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe celem przeprowadzenia badania laboratoryjnego jakości próbki nawozu. Badanie przeprowadzone przez Instytut Nawożenia i Gleboznawstwa w P. wykazało, że jakość nawozu nie jest zgodna z wymogami zawartymi w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 maja 2004 r. w sprawie określania typów wapna nawozowego (Dz. U. Nr 130, poz. 1384) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu tego przepisu obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Sąd I instancji stwierdził, iż analiza akt sprawy wskazuje, że w toku postępowania organy uchybiły powyższym obowiązkom. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły wyniki analiz próbek nawozów pobranych przez inspektorów Wojewódzkiej Inspekcji Jakości Artykułów Rolno-Spożywczych w dniu 21 października 2004 r. Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca nie została zawiadomiona o terminie przeprowadzenia powyższej czynności i w konsekwencji nie brała w niej udziału, przez co zostało naruszone jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z norm prawa materialnego cywilnego, wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną. Wobec tego Sąd wskazał, że w jego ocenie, mając na uwadze zarówno okoliczność, iż inicjatorem postępowania w sprawie był nabywca spornego nawozu – T. M., jak również treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim orzeczenie dotyczące zakazu obrotu spornym nawozem, organ winien był rozważyć kwestię dopuszczenia do udziału w sprawie jako strony postępowania osobę będącą właścicielem spornego nawozu. Pominięcie tej osoby może stanowić przesłankę wznowieniową opartą na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadnia konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcia jakie zapadły w sprawie zastały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd wskazał, że kwestionowany nawóz badany był na zlecenie skarżącego, odbiorcy nawozu - T. M., oraz przez organy. Uzyskane w wyniku przeprowadzonych badań wyniki w każdym przypadku znacząco różniły się od siebie. Organy uznały za wiarygodne jedynie kwestionowane przez starzone skarżącą wyniki uzyskane z prób pobranych przez inspektorów WIJHARS w S. w dniu 21 października 2004 r. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazywał na znaczne rozbieżności co do jakości sprawdzanej partii nawozu, w celu właściwego i starannego rozpoznania sprawy, organy winny były wyjaśnić, tak jak domagał się tego skarżący, czy technologia produkcji w K. J., stosowana w dacie wytworzenia kwestionowanego nawozu, dopuszczała możliwość wyprodukowania produktu o parametrach, jakie wykazały badania, uznane za wiarygodne przez organy. Ponadto zdaniem Sądu I instancji organy winny były wziąć pod uwagę, iż badany materiał przechowywany był przez okres 2 miesięcy w niewłaściwych warunkach i wskazać w oparciu o posiadaną wiedzę, (jeżeli zaistniałaby taka potrzeba to również podpierając się stosowną ekspertyzą), czy okoliczność ta mogła mieć wpływ na parametry materiału. Samo stwierdzenie, iż "fakt pobrania próbek po dwóch miesiącach od sprzedaży nie miał wpływu na wartość dowodową wyników badań przeprowadzonych w laboratorium Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w S., ponieważ próbek nie pobrano z miejsc narażonych na oddziaływanie czynników atmosferycznych, lecz z głębi pryzmy w sposób określony przepisami rozporządzenia" w ocenie Sądu nie może zostać uznane za właściwe rozważenie problemu. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca oparła skargę na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., polegające na uznaniu że: - zachodzą przyczyny, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., albowiem decyzja została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału strony, podczas gdy zgodnie z art. 20d ustawy o nawozach i nawożeniu do kontroli wykonywanej w ramach nadzoru nad wprowadzaniem do obrotu nawozów stosuje się odpowiednio przepisy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, zgodnie z którymi wszelkie kontrole powinny być niezapowiedziane (art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt), - w świetle art. 28 k.p.a. przedsiębiorstwo "A." T. M. jest stroną postępowania, na której wniosek organ wszczął postępowanie w sprawie, podczas gdy postępowanie prowadzone na podstawie art. 20c do art. 21 ustawy o nawozach i nawożeniu kształtuje sytuację prawną wyłącznie podmiotów wprowadzających nawóz do obrotu (producent, importer – art. 2 pkt 8 ustawy) i tylko te podmioty mogą być stroną postępowania, co w konsekwencji powoduje, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało z urzędu w dniu 27 stycznia 2005 r. - organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a, podczas gdy zebrany materiał dowodowy w sprawie był kompletny i dawał podstawy do rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wskazał, że kontrole wykonywane przez organy Inspekcji Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych są prowadzone wyłącznie z urzędu. Kontrola taka może być podjęta w związku z powzięciem od osoby fizycznej lub przedsiębiorcy wiadomości o wprowadzeniu przez dany podmiot do obrotu produktu o niewłaściwej jakości, ale nie uzasadnia to twierdzenia, iż jest to kontrola na wniosek. Zatem zdaniem Głównego Inspektora nieprawidłowe jest twierdzenie, że postępowanie kontrolne w "A." Spółce z o.o. w R. przeprowadzone było na wniosek "strony" – T. M. Nadto organ stwierdził, powołując się na art. 20d ustawy o nawozach i nawożeniu oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, że kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt. Zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 24 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, kontrola może się ograniczyć do pobrania próbek i wykonania badań laboratoryjnych. Stwierdzenie prawdopodobieństwa naruszenia przez wprowadzającego do obrotu (producenta, importera) przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu powoduje przekazanie informacji w tej sprawie wojewódzkiemu inspektorowi właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania albo siedziby wprowadzającego nawóz do obrotu. Właściwy miejscowo inspektor wszczyna postępowanie administracyjne celem wyjaśnienia, czy rzeczywiście miało miejsce naruszenie przez wprowadzającego do obrotu przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu. Wobec powyższego organ stwierdził, że niedopuszczalne byłoby poinformowanie przez Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w S. K.K.S.M. S.A. w K. o czynnościach kontrolnych prowadzonych w "A." Spółce z o.o. w R., tj. o czasie i miejscu pobrania próbek nawozu do badań. Natomiast Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w K. pismem z dnia 27 stycznia 2005r. zawiadomił K.K. o wszczęciu postępowania w sprawie wprowadzenia do obrotu nawozu i w związku z tym niewłaściwa jest ocena Sądu, iż zachodzą okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż strona miała zapewniony należyty udział w sprawie i ze swego uprawnienia wielokrotnie korzystała. Zdaniem organu T. M. nie była strona postępowania, gdyż organy IJHARS nie są właściwe do rozpatrywania sporów między przedsiębiorcami. Decyzje wydawane na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów innych niż wprowadzający nawóz do obrotu (producent, importer). W ocenie organu zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i dawał podstawy do rozpatrzenia sprawy w określony sposób. Główny Inspektor zaznaczył, że faktem notoryjnym jest, że składowanie nawozu wapniowo-magnezowego węglanowego przez okres dwóch miesięcy bez spełnienia wymogów określonych w art. 17 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, nie mogło wpłynąć na parametry tego nawozu w zakresie uziarnienia (przesiewu i odsiewu). Nawozy tego typu są trudno rozpuszczalne w wodzie i z tej przyczyny przechowywanie ich w warunkach polowych przez okres dwóch miesięcy może mieć jedynie wpływ na ich wilgotność i gęstość. Jest to fakt powszechnie znany w środowisku producentów nawozów tego typu i organom kontroli. Powinien być on również znany każdemu przeciętnemu absolwentowi wyższej szkoły rolniczej, a tym bardziej technologom producenta nawozu. Z tego względu, jak również z uwagi na niską wartość towaru, niecelowe byłoby powoływanie biegłego, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 12 § 1 k.p.a. Wskazując na przebieg postępowania administracyjnego i zebrane w jego toku czynności organ stwierdził, że skompletował i przeanalizował materiał dowodowy zgodnie z przepisami, zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.K.S.M. S.A. w K. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że w toku postępowania nie wyjaśniono czy pobranie próbek, po dwóch miesiącach od daty dostawy, materiału składowanego w niewłaściwych warunkach mogło mieć wpływ na parametry materiału. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do punktu 1 tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w myśl punktu 2 podstawą skargi kasacyjnej może być także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wprawdzie organ w skardze kasacyjnej jako jej podstawę wskazał art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże z treści zarzutów oraz uzasadnienia jednoznacznie wynika, iż w istocie rzeczy skarga oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, polegającym na ich błędnym zastosowaniu. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nadzór nad wprowadzaniem do obrotu nawozów sprawuje Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, której organy w ramach tego nadzoru mogą przeprowadzać kontrole w zakresie zgodności nawozów z typami nawozów oraz w zakresie spełniania przez te nawozy szczegółowych wymagań jakościowych określonych dla tych typów nawozów, na podstawie badań ich parametrów chemicznych, fizycznych i fizykochemicznych (art. 20c ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o nawozach i nawożeniu). Stosownie do art. 20d ustawy o nawozach i nawożeniu postępowanie kontrolne przeprowadzane jest w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Wobec tego w rozpatrywanej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 44 ze zm.). W myśl art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy o jakości artykułów rolno-spożywczych kontrola obejmuje pobranie próbek i wykonanie badań laboratoryjnych. Kontrola jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w produkcji i obrocie, w tym wywożonych za granicę, odbywa się w obecności kierownika kontrolowanej jednostki, a w razie jego nieobecności-osoby upoważnionej lub innego pracownika (art. 25 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) cyt. wyżej ustawy). Zgodnie z art. 20e ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu po przeprowadzeniu kontroli wojewódzki inspektor jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych może wydać decyzję w sprawie: 1) zakazu wprowadzenia do obrotu nawozów niespełniajacych wymagań jakościowych, 2) nakazu wycofania z obrotu nawozu niespełniającego wymagań jakościowych, 3) nakazu zniszczenia tego nawozu na koszt posiadacza – w przypadku nieprzydatności nawozu do stosowania w rolnictwie. W przepisie art. 21 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy określono zakres rozstrzygnięcia organu w sprawie nakazu wycofania z obrotu nawozu niespełniającego wymagań jakościowych. Z treści przedstawionych wyżej przepisów wynika, że postępowanie kontrolne organów Inspekcji JHARS stanowi zespół czynności, które poprzedzają właściwe postępowanie administracyjne. Czynności te mają charakter czynności sprawdzających, od wyniku których dopiero zależy, czy i w jakim zakresie należy wszcząć postępowanie administracyjne. Za takim umiejscowieniem czynności kontrolnych przemawia treść art. 20e ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu, w myśl którego właściwy inspektor dopiero po przeprowadzeniu kontroli może wydać decyzję w jednej ze spraw w nim wymienionych. Wobec tego podjęcie przez organy Inspekcji czynności kontrolnych nie stanowi jednocześnie wszczęcia postępowania administracyjnego. Dopiero wynik tych czynności będzie decydował ewentualnie o wszczęciu takiego postępowania. Czynności kontrolne przeprowadzane są w określonym miejscu i czasie. Wobec tego kontrolowaną jednostką, o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, będzie podmiot, u którego te czynności są wykonywane. Skoro w rozpatrywanej sprawie czynności w postaci pobrania próbek nawozu zostały wykonane w Spółce "A.", to ten podmiot był jednostką kontrolowaną, a nie producent nawozu. Postępowanie administracyjne w wyniku którego organy Inspekcji wydały decyzje zostało wszczęte przez Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w K. po otrzymaniu od Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w S. wyników kontroli przeprowadzonej w Spółce "A.". Poza sporem pozostaje fakt zawiadomienia skarżących K.K. o wszczęciu postępowania pismem z dnia 27 stycznia 2005 r. Wobec powyższego brak jest podstaw pozwalających uznać, że K.K.S.M. S.A. w K. musiały zostać powiadomione o czynności pobrania próbek w Spółce "A.". W związku z tym oraz mając na względzie, że skarżące K. brały udział w postępowaniu wszczętym po przeprowadzeniu czynności kontrolnych nie można uznać za zasadne stanowiska Sądu I instancji, iż doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle powyższego nie można podzielić również stanowiska Sądu I instancji odnośnie pominięcia w postępowaniu T. M. jako strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu. Interes ten musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego. Zatem postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Innymi słowy przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Po pierwsze T. M. nie może zostać uznana za inicjatorkę postępowania administracyjnego. Pismo T. M. skierowane do Inspektora JHARS stanowiło jedynie informację skutkującą podjęciem przez organ czynności sprawdzających (czynności kontrolnych – polegających na pobraniu próbek nawozu i przekazaniu ich do laboratorium). Czynności organów były podejmowane w ramach ich kompetencji i były działaniami z urzędu, do których należy także wszczęcie postępowania przez Inspektora w K. W rozpatrywanej sprawie podstawą działania Inspektora JHARS były przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu, które uprawniają go do wydania wobec wprowadzającego nawóz do obrotu decyzji zawierającej określone zakazy i nakazy. Adresatem wydanej decyzji jest producent nawozu, który wprowadził go do obrotu i który zobowiązany jest wycofać go z obrotu na własny koszt oraz uiścić opłatę sankcyjną. Po wtóre zaskarżona decyzja zawierająca rozstrzygnięcie zakazujące obrotu nawozem nie może zostać uznana jako dotycząca T. M., będącej właścicielem tego nawozu. Przede wszystkim należy wskazać, że w momencie podejmowania postępowania administracyjnego najmniejszych wątpliwości nie budził fakt (potwierdzony między innymi w piśmie z dnia 10 października 2004 r.), że T. M. nie była właścicielką spornego nawozu, gdyż sprzedała go Spółce "A.". Zatem dla T. M. - jako nabywcy spornego nawozu, który następnie odsprzedała - z wydanej decyzji nie wynikają żadne prawa jak i obowiązki. Natomiast kwestie ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej pomiędzy stronami stosunku cywilnoprawnego nie są rozstrzygane drogą decyzji Inspektora JHARS, lecz w postępowaniu przed sądem powszechnym. Kwestia ustalenia przez organy Inspekcji JHARS, że nawóz został wprowadzony do obrotu niezgodnie z warunkami określonymi w ustawie o nawozach i nawożeniu w postępowaniu przed sądem powszechnym może mieć znaczenie dowodowe, jednakże pozyskanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie uzasadnia istnienia interesu prawnego, co najwyżej jest interesem faktycznym. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji co do uznania T. M. za stronę postępowania administracyjnego w tej sprawie. W konsekwencji za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegającego na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy administracji publicznej w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Realizując tak postawione zadania organy zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do dokonania oceny czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, czy i ewentualnie jaki wpływ na parametry spornego nawozu miało przechowywanie go przez okres 2 miesięcy w niewłaściwych warunkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że odniesienie się organu do tej kwestii stwierdzeniem o pobraniu próbek z głębi pryzmy nie stanowi właściwego rozważenia problemu. W tym kontekście również zasadne jest stanowisko tego Sądu dotyczące braku wyjaśnienia kwestii dotyczącej strony technologicznej produkcji spornego nawozu, tj. czy i w jaki sposób było możliwe wyprodukowanie w K. J. nawozu o parametrach wynikających z przeprowadzonych przez organ badań. Wskazanie przez organ w skardze kasacyjnej, że nawozy wapniowe są trudno rozpuszczalne w wodzie i fakt ten jest powszechnie znany w środowisku producentów tego typu nawozu oraz dalsza argumentacja z tym związana nie może przemawiać za zasadnością omawianego zarzutu w sytuacji, kiedy szersza argumentacja na ten temat znajduje się dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zatem stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż w tej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. było prawidłowe. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że choć skarga kasacyjna zawierała dwa zasadne zarzuty, to jednak wobec bezzasadności trzeciego zarzutu nie pozwalało to na uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.