III SA/Po 297/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2007r. przy udziale sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz radcy prawnego M.J. Kancelaria Prawna dr M.J. & K.N. [...] , [...] P. kwotę [...] ([...]) złotych uwzględniającą podatek od towarów i usług w wysokości [...] ([...]) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /- / M. Kosewska /-/ B. Sokołowska /-/ W. Długaszewska W dniu 14 sierpnia 2002r. W.S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych i Zdrowia z dnia [...] Nr [...]. Decyzją tą odmówiono wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo od 4,5-18% i powyżej 18% zawartości alkoholu, w Spółce "A" w K., ul. [...], gdyż wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych został złożony w dniu [...]., a więc przed upływem terminu określonego w § 12 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] . Zdaniem wnioskodawcy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które nie przewidują żadnych ograniczeń co do terminu składania wniosków o wydanie zezwolenia. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity z 2001r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych i Zdrowia z dnia [...] Nr [...] odmawiającej W.S. wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych oraz piwa w Spółce "A" w K., ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżona decyzja wydana została z upoważnienia Prezydenta Miasta K., który upoważnił Naczelnika Wydziału Spraw Społecznych i Zdrowia, zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591) do wydawania w jego imieniu indywidualnych decyzji administracyjnych z zakresu administracji w ramach zadań realizowanych przez Wydział Spraw Społecznych i Zdrowia. Ponadto wyjaśniono, że przedmiotowej decyzji nie można przypisać wady nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, bowiem przekroczenie praw musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny, treść decyzji musi pozostawać w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a w niniejszej sprawie okoliczności takie nie zachodzą. Podkreślono też, iż brak jest podstaw prawnych aby kwestionować powołanie się przez organ I instancji na postanowienia uchwały z dnia [...] Nr [...] Rady Miejskiej K, w sprawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta K., bowiem przedmiotowa uchwała została wdana na podstawie upoważnień zawartych w ustawie z dnia 26 października 1982r.o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym i gdyby była sprzeczna z prawem to zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym byłaby nieważna. Nieważność uchwały w całości lub w części stwierdza wojewoda jako organ nadzoru w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały, natomiast samorządowe kolegium odwoławcze nie jest właściwe do orzekania o niezgodności z prawem uchwał organów samorządu terytorialnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), bowiem przepis art. 27 ust. 1 na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że uzyskanie zezwolenia wymaga wykonywania działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach odrębnych ustaw. Taką odrębną ustawą jest ustawa z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.). Ponadto stwierdzono, że zaskarżonej decyzji nie można przypisać wady nieważności z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Podkreślono także, iż podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez organ I instancji było nie tyko wystąpienie z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przed upływem roku od wydania decyzji o wygaśnięciu poprzednio wydanego zezwolenia, ale także negatywna opinia wydana przez Zarząd Miasta K. oraz akt oskarżenia przeciwko W.S. w związku za sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych bez wymaganego zezwolenia na alkohol. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W.S. zarzucił błąd formalny i merytoryczny polegający na tym, że wniosek dotyczył zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wraz z piwem przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, a nie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz iż błędnie wskazano stronę zaskarżonej decyzji, bowiem stroną decyzji powinien być przedsiębiorca W.S., a nie lokal użytkowy Spółce "A" co stanowi, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zarzucił też brak rozpatrzenia i przekazania według właściwości wniosku o niezgodności z prawem § 12 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] , ewentualnie brak stosownego pouczenia w przedmiocie właściwości organu władnego rozpatrzyć ten wniosek, czym naruszono art. 7, 8, 9, 10 i 11 kpa. Zarzucił także organowi administracji bezprawne stwierdzenie, iż wnioskujący popełnił przestępstwo z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz bezprawne ograniczenie ustawowego prawa do składania wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży. Do wniosku strona załączyła akt oskarżenia z dnia 25 października 2001r. 1 Ds. 3274/01 zatwierdzony przez Prokuratora Rejonowego w K. oraz wyrok Sądu Apelacyjnego sygn. akt II AKo 114/03 z dnia 09 września 2003r. umarzający postępowanie. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 1, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity z 2001r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] i stwierdziło, że wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych podlega ocenie organu I instancji w ramach uznania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję oraz w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2007r. domagano się dokonania oceny prawnej § 12 załącznika do uchwały Rady Miasta K, NR [...] z dnia [...]. Zdaniem skarżącego treść postanowienia zawartego w tym paragrafie jest nieważna z mocy ustawy, bowiem wykracza poza treść ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż Rada Miasta nie jest władna reglamentować i ograniczać składanie wniosków o wydanie zezwoleń w zakresie uchwalonym w § 12 ww załącznika tej uchwały i w związku z tym konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie. Ponadto, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucił brak rozpatrzenia i rozstrzygnięcia oraz brak ewentualnego przekazania według właściwości skargi z dnia [...] sierpnia 2002r. w zakresie zarzutów o niezgodności prawem § 12 załącznika do uchwały [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. oraz bezprawne ograniczenie ustawowego prawa do składania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, zawarte w decyzji z dnia [...], co stanowi, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 15 maja 2005r. stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia 08 maja 2007r. pełnomocnik [...] wniósł o uwzględnienie przez Sąd sprzeczności z prawem załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 14 grudnia 2000r. w sprawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta K., bowiem nie było ustawowego upoważnienia dla Rady Miasta K. do wydania tego przepisu. Ponadto wniósł o uwzględnienie, iż decyzje będące przedmiotem skargi wydane zostały na podstawie nieważnego i nieobowiązującego § 12 Załącznika do ww uchwały w związku z wejściem w życie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 127 § 3 kpa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy. Zgodnie z tym przepisem od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Obowiązek odpowiedniego stosowania do wniosku przepisów dotyczących odwołań od decyzji podkreśla merytoryczny charakter ponownego postępowania. Jak przyjął NSA w wyroku z dnia 11 czerwca 1999r. (sygn. akt IV SA 2498/98 niepub.) cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 kpa jest to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji I- instancyjnej, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć. Wymieniony przepis nakłada na organ administracji obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zasada ta obowiązuje również ściśle w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 kpa, mimo tożsamości podmiotowej organu pierwszej i drugiej instancji. Ponadto podkreślenia wymaga, iż istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie ustosunkowało się do zarzutów przedstawionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym przestawione zostały również nowe argumenty dotyczące sprawy karnej (wyrok Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 09 września 2003r. sygn. akt II AKo 114/03), wskazując jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] . Takie działanie w świetle art. 127 § 3 kpa nie może być uznane za prawidłowe. Obowiązkiem organu było ponowne ustalenie stanu faktycznego bez odwoływania się do poprzednich ustaleń. W przeciwnym razie nie sposób mówić o pełnej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi podstawę przeprowadzenia ponownego postępowania w tej samej sprawie. To zaś oznacza, że postępowanie powinno być przeprowadzone w całości od początku (patrz wyrok NSA z dnia 23 marca 2002r., sygn. akt I SA 2195/00, Legali, Wydawnictwo C.H. Beck). W przedmiotowej sprawie oznaczało to ponowne przedstawienie całości argumentacji uzasadniającej odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Naczelnika Wydziału Spaw Społecznych i Zdrowia z dnia 18 grudnia 2001r. Nr WSSZ 6435/224/2001 w odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 140 kpa w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 kpa w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Na podstawie tego przepisu do decyzji wydanych przez organ drugiej instancji, a także od decyzji wydanych na podstawie art. 127 § 3 kpa zastosowanie ma również przepis art. 107 § 1-5 kpa. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przytoczonych przepisów wynika, że organ odwoławczy wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję, którą utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji obowiązany jest uzasadnić tę decyzję w sposób określony w przepisie art. 107 § 3 kpa. Decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, którą organ utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji winna zawierać uzasadnienie przemawiające za prawidłowością zaskarżonej decyzji, a zatem powinna wskazywać przepis prawa na podstawie, którego organ rozstrzyga o prawach i obowiązkach adresata decyzji, a także wskazanie okoliczności faktycznych uzasadniających to rozstrzygnięcie. Decyzja ta skutkuje rozstrzygnięciem sprawy w taki sam sposób, w jaki została ona rozstrzygnięta decyzją ją poprzedzającą, a zatem oprócz uzasadnienia braku podstaw do uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, czy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinna wskazywać przepisy prawa oraz fakty uzasadniające rozstrzygniecie sprawy w taki sposób, jak to miało miejsce w decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżona decyzja nie spełnia wymienionych wymogów w zakresie uzasadnienia faktycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji tej ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] oraz do wskazania, że wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych podlega ocenie organu pierwszej instancji w ramach uznania administracyjnego. Skoro w wyniku wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy, to również wydaną w wyniku tego rozpoznania decyzję należy traktować jako nową decyzję, a zatem decyzja ta nie może w swym uzasadnieniu odsyłać do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...]. świadczy o tym, że organ uznał, iż zaskarżona decyzja korzysta z uzasadnienia zawartego w poprzedzającej ją decyzji. Wniosek ten z uwagi na treść przepisów art. 127 §3, art. 107 § 3 i art. 140 kpa należało uznać za pozbawiony podstaw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 127 § 3 i art. 107 § 3 kpa, co powoduje, iż nie poddaje się ona kontroli sądowej pod względem zastosowanych przepisów prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu administracji będzie uwzględnienie podniesionych wyżej okoliczności i należyte ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej we wniosku strony z dnia 14 sierpnia 2002 roku. Mając na uwadze powyższe, Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art.200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135. poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. /-/W. Długaszewska /-/B. Sokołowska /-/ M. Kosewska E.W.